應(yīng)急管理評估是對應(yīng)急管理體系的全方位、系統(tǒng)性評價和檢測，是實現(xiàn)系統(tǒng)自我改進、組織機構(gòu)完善、法律法規(guī)修訂的一個不可或缺的重要途徑。遺憾的是，當(dāng)前在突發(fā)事件應(yīng)急管理中，很多地方政府將精力聚焦于事件發(fā)生后的應(yīng)對和處置環(huán)節(jié)，對應(yīng)急管理活動的評估重視程度不夠，評估活動較為零散，尚未形成制度化、規(guī)范化和系統(tǒng)化的應(yīng)急評估體系。

為使這些零散的評估活動上升到系統(tǒng)化的軌道上來，更好地發(fā)揮評估對應(yīng)急管理系統(tǒng)的推動和促進作用，必須加快構(gòu)建全面的應(yīng)急管理評估體系?，F(xiàn)階段，體系構(gòu)建的核心問題就是要解決好“評什么”“誰來評”“如何評”三大問題。

“評什么”，即進一步明確應(yīng)急管理評估的對象和內(nèi)容。針對當(dāng)前學(xué)界和實務(wù)界對應(yīng)急管理評估認(rèn)識存在分歧、評估活動五花八門的情況，首先需要從對象和內(nèi)容上對評估活動加以統(tǒng)一。本文認(rèn)為，應(yīng)急管理評估是針對應(yīng)急管理全過程的評估，評估客體既包括應(yīng)急管理的各項活動，也包括應(yīng)急預(yù)案準(zhǔn)備、部門職責(zé)權(quán)限、溝通協(xié)調(diào)機制、工作流程、授權(quán)形式以及配套法律法規(guī)保障等要素，概括起來，就是要對“一案三制”進行評估。需要指出的是，“一案三制”既是應(yīng)急管理評估的客體，又是針對評估中發(fā)現(xiàn)的問題進行系統(tǒng)改進的載體。這其中，應(yīng)急預(yù)案側(cè)重于微觀層面，重點在于對預(yù)案可操作性的評估；應(yīng)急機制屬于中觀層面，主要涉及對工作流程與溝通協(xié)調(diào)的評估；應(yīng)急體制屬于宏觀層面，重點是對權(quán)限劃分和隸屬關(guān)系的評估；應(yīng)急法制則屬于規(guī)范層面，重在評估是否為應(yīng)急管理活動提供了足夠的法律授權(quán)、行動依據(jù)和執(zhí)行規(guī)范。

各地區(qū)各部門進行應(yīng)急管理評估時，除了要關(guān)注自身的應(yīng)急資源和信息兩大核心要素之外，還要特別關(guān)注跨地區(qū)、跨部門的溝通與協(xié)調(diào)機制，關(guān)注在管理過程中發(fā)現(xiàn)的運轉(zhuǎn)不暢和權(quán)責(zé)不明等單靠自身力量難以解決的問題，以便為更高層級的政府改進應(yīng)急管理工作提供參考依據(jù)。最終，應(yīng)急管理評估的結(jié)果要落實到“一案三制”的改進中，使評估結(jié)果中的各項意見和建議進一步轉(zhuǎn)化為各級政府的應(yīng)急管理能力。

“誰來評”，即進一步明確各級政府部門在應(yīng)急管理評估中的主體責(zé)任和權(quán)限邊界。由于各級政府部門在突發(fā)事件應(yīng)急管理活動中的職責(zé)分工不同，因而在開展評估時也應(yīng)有所區(qū)別。從中央政府、地方政府和基層政府三個層面的權(quán)責(zé)關(guān)系來看，中央政府及其部門主要應(yīng)側(cè)重于通過評估來發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)和部門規(guī)章方面存在的缺陷和不足，以便及時修訂，為重特大突發(fā)事件的應(yīng)對提供執(zhí)行依據(jù)和授權(quán)。同時，還要注意重點加強對涉及政府與軍隊、各地方政府之間協(xié)作配合問題的評估和改進。地方政府部門主要應(yīng)側(cè)重于應(yīng)急機制和應(yīng)急體制的評估，重點對轄區(qū)內(nèi)的應(yīng)急資源配置能力、救援隊伍分布、信息上傳下達渠道、預(yù)警系統(tǒng)運作以及應(yīng)急指揮機構(gòu)等方面進行評估和改進。縣級以下地方政府部門和街道、社區(qū)則主要應(yīng)側(cè)重于對應(yīng)急預(yù)案進行評估，并根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題及時對預(yù)案進行修訂和完善。

對于一些重特大突發(fā)事件發(fā)生后的調(diào)查評估，往往需要依托獨立或相對獨立的第三方機構(gòu)，如通過授權(quán)組織臨時的獨立調(diào)查委員會，或者組織有關(guān)科研單位和研究機構(gòu)的專家團隊來開展。

“如何評”。為了更好地推進應(yīng)急管理評估工作，需要加快構(gòu)建“事件驅(qū)動”與“風(fēng)險驅(qū)動”相結(jié)合的應(yīng)急管理評估體系。同時，還要盡快出臺應(yīng)急管理評估指導(dǎo)框架和實施細(xì)則，為開展各種類型的評估提供規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。

按照評估介入的時機，可將應(yīng)急管理評估的方式劃分為調(diào)查評估、演練評估和風(fēng)險評估三種類型。其中調(diào)查評估是基于“事件驅(qū)動”的事后評估，而風(fēng)險評估和演練評估則是基于“風(fēng)險驅(qū)動”的事前評估。

調(diào)查評估重在查找系統(tǒng)性、全局性的體制疏漏和法律缺陷。此類評估盡管是一種“亡羊補牢”式的系統(tǒng)改進手段，但卻是當(dāng)今全球絕大多數(shù)國家推進應(yīng)急管理法律完善和體制變革的一個重要途徑，在各國應(yīng)急管理實踐中發(fā)揮了不可替代的作用。我國在汶川地震后也特別重視對重特大突發(fā)事件的調(diào)查評估工作，并已取得了重大進展。今后重點應(yīng)放在如何將評估結(jié)果和改進建議盡快上升為法律法規(guī)，并直接用于機構(gòu)調(diào)整改革等方面。