宋代立國以來，君權(quán)與相權(quán)之間業(yè)已形成相對完善的制衡格局；正是在熙寧新法的歷史變局中，在“得君行道”的理想追求下，由宋神宗親自授予并由王安石實際運作的“非常相權(quán)”，卻是導(dǎo)致這一制衡格局開始欹側(cè)的第一推力，而制置三司條例司這類制度外的組織總是“非常相權(quán)”的重要抓手。

諳熟中國政治的美國學(xué)者李侃如（Kenneth Lieberthal）指出：“中國的政治體制中充滿了尚未成為制度的組織。”在王安石變法初期，也有一個僅存十六個月的制置三司條例司，正是這樣尚未成為制度的組織。關(guān)于它的創(chuàng)設(shè)，在推崇變法的傳統(tǒng)語境下，往往不吝贊詞而高度肯定。但倘若結(jié)合宋代君主政體轉(zhuǎn)向內(nèi)在的動態(tài)進程，制置三司條例司的是非得失，以及由此引起的負面異動，似有重加考量的必要。

宋神宗即位之際，變法與改革已成君主與士大夫官僚的共識。借用余英時的說法，宋神宗以“一個少年皇帝一心一意在追尋重新塑造世界的偉大構(gòu)想”（《朱熹的歷史世界》238頁，下引此書僅注頁碼）。他先寄望于元老大臣，收獲的卻是“安內(nèi)為先”、“信賞必罰”之類空泛的告誡；失望之余，越發(fā)贊賞王安石的經(jīng)世致用，期望與他共成一代治業(yè)。

熙寧二年（1069）二月，王安石出任參知政事，標志著他“得君行道”推行變法的發(fā)軔。王安石首先倡設(shè)制置三司條例司，以便有力推動變法。這對君臣當時有番議論。王安石認為：“今欲理財，則當收利權(quán)。”宋神宗深表贊許。北宋財權(quán)歸三司執(zhí)掌，其長官三司使號稱“計相”。王安石收利權(quán)之說，顯然有其預(yù)判：變法既以理財為主旨，必與三司舊體制捍格不入，有必要將利權(quán)緊攥在手。他向神宗設(shè)譬道：“十人理財，倘若做壞一二件事，反對之論就會乘機而起。堯與群臣共擇一人治水，尚且不能不敗事。何況選用的不止一人，豈能沒有失誤，關(guān)鍵要考量利害多少，不為異論所惑。”宋神宗認同其說，毫不猶豫地批準設(shè)立制置三司條例司，讓王安石以參知政事身份與知樞密院事陳升之同任提舉。

宋代立國以來，中樞權(quán)力結(jié)構(gòu)形成了相對完善的制度程序，陳亮在《論執(zhí)要之道》里有一段概括性議論：

自祖宗以來，軍國大事，三省議定，面奏獲旨，差除即以熟狀進入。獲可，始下中書造命，門下審讀。有未當者，在中書則舍人封駁之，在門下則給事中封駁之。始過尚書奉行。有未當者，侍從論思之，臺諫劾舉之。此所以立政之大體，總權(quán)之大綱。端拱于上而天下自治，用此道也。

這里的“三省”，即指中書門下，是由全體宰相班子組成的最高行政機構(gòu)。其所議定的所有軍國大事與重要任命，不僅先應(yīng)得到皇帝批準同意，還要經(jīng)過中書舍人與給事中的封駁（即審議通過），才能交付尚書省執(zhí)行。倘若侍從官與臺諫官認為不妥，仍可議論與彈劾，及時加以糾正。這樣，最高權(quán)力層面就形成了相應(yīng)合理的制衡機制。

變法之初，王安石僅是參知政事（副相），不過宰相班子的成員之一，其上至少還有左右宰相。其時五位成員，輿論曾各有一字評，合起來是“生老病死苦”：生指王安石，生氣勃勃地銳意新法；老指右相曾公亮，他因年老而首鼠兩端；病指左相富弼，他不滿新法而稱病不出；死指參知政事唐介，他也反對新法，不到兩個月就去世了；苦指參知政事趙抃，每見新法出臺，他便不停稱苦。這樣，王安石的變法主張，在“三省議定”環(huán)節(jié)就可能受阻擱淺而送不到宋神宗那里。王安石后來反對撤廢條例司時，曾托出其創(chuàng)設(shè)的初衷：“令分為一司，則事易商議，早見事功。若歸中書，則待四人無異議，然后草具文字，文字成，須遍歷四人看詳，然后出。至于白事之人，亦須待四人皆許，則事積而難集。”由此足見，之所以迫不及待創(chuàng)設(shè)制置三司條例司，根本目的還是最大限度擴張變法派的權(quán)力，“患同執(zhí)政者間不從奏”，減少變法推進時可能出現(xiàn)的阻力。

結(jié)合“當收利權(quán)”的說辭，這一以制置三司條例命名的機構(gòu)，最初出臺的又多是關(guān)乎“利權(quán)”的新法，卻并非只是整頓財政的變法機構(gòu)。漆俠在《王安石變法》中指出：“實際上，這個機構(gòu)在1070年廢除之前，不僅是整理財政的機構(gòu)，而且是主持變法的總樞紐。”余英時不僅所見略同，還更具卓見地揭示，這實可視為“非常相權(quán)”：“王安石熙寧二年任參知政事，其所擁有的相權(quán)屬于非常的性質(zhì)。此可由三司條例司的設(shè)立見之。三司條例司是為變法而特增的機構(gòu)，易言之，即發(fā)號施令的總部，爭議最烈的青苗、免役都從此出。這是王安石在神宗全力支持下獨斷獨行的所在，人事的安排也由他一人全權(quán)做主。這種非常的相權(quán)在實際運作中才充分顯出它的威力，從制度方面作靜態(tài)的觀察尚不足以盡其底蘊。”（234－235頁）在他看來，“神宗的變法熱忱及其最初對王安石的無限信任才是后者取得非常相權(quán)的根據(jù)”，而“神宗無保留地以君權(quán)配合王安石相權(quán)的運行是基于一種崇高的理想”，“彼此之間的權(quán)力得失至少不是主要的顧慮，故君相之間脫略形跡，君權(quán)相權(quán)也幾乎有合一之勢”（238、240、243頁），從而打造出宋代士大夫政治“得君行道”的最佳絕配。

對王安石的“非常相權(quán)”，余英時認為，“在宋代政治史上有劃時代的意義”，這種意義“必須從正反兩方面去理解”。其負面意義留待下文討論，這里先征引他對正面意義的精彩論述：

正面的意義是它象征了士大夫治天下的權(quán)力已得到皇帝的正式承認。依照當時的政治理想，皇帝與士大夫雖然以政治地位言有高下之別，但卻共同負擔著治理天下的責任。在分工合作的原則下，皇帝和士大夫都必須各盡職守，為人民建立一個合理的生活秩序。在這個理想之下，王安石因變法而取得的非常相權(quán)盡管是神宗所授予的，然而卻絕不能看作是后者對前者的特殊賞賜。因為神宗授權(quán)王安石是履行皇帝本身的公共職務(wù)，而不是一項私人的行為。同樣的，王安石的相權(quán)也不是屬于他個人的；他所以取得非常的權(quán)力是由于他代表士大夫接受了變法這一非常的任務(wù)。神宗和王安石對于君相關(guān)系的認識不但都同時達到了這一新高度，而且還相當認真地加以實踐，這才是他們超越前代的地方。（242頁）

制置三司條例司創(chuàng)立不久，作為變法總部的性質(zhì)凸顯無遺?！端问?middot;食貨志》指其“專一講求，立為新制，欲行青苗之法”；《宋史·職官志》說其“掌經(jīng)畫邦計，議變舊法，以通天下之利”。“專一講求，立為新制”，“經(jīng)畫邦計，議變舊法”，正是強調(diào)其作為主持變法總樞紐的職能，至于“欲行青苗之法”、“以通天下之利”云云，無非點明這次變法的重點所在。

在宋神宗的特許下，即所謂“親命近臣，辟選官屬”，王安石掌控了條例司成員的任命權(quán)，使其成為得心應(yīng)手的變法總部。知樞密院事陳升之與王安石共同提舉條例司，宋神宗命中書與樞密院各差一人同領(lǐng)，或隱含制衡的私衷。史稱陳升之對王安石變法“心知其不可而竭力贊助”，王安石引其共事，顯然拉其作為暫時的同路人，以期達到“凡所欲為，條例司直奏行之，無復(fù)齟齬”的目的。王安石向宋神宗極力稱薦盟友呂惠卿，讓其出任條例司檢詳文字，成為變法總樞紐的主心骨，“事無大小必謀之，凡所建請章奏皆其筆”。王安石又讓另一盟友章惇擔任三司條例官。同時擔任三司條例官的還有王子韶，其人外號“衙內(nèi)鉆”，是一個巴結(jié)權(quán)要精于鉆營之輩，蘇轍與其共事時，對其“諂事王安石”深為不齒。

變法之初，包括三司條例司的運作上，為爭取變法支持者，王安石做過努力與嘗試，例如吸納蘇轍、程顥進入條例司。據(jù)朱熹說，“荊公（王安石）當時與申公（指呂公著）極相好，新法亦皆商量來，故行新法時，甚望申公相助，又用明道（指程顥）作條例司，皆是望諸賢之助。”但蘇轍出任條例司檢詳文字不久，就與新法派“商量公事，動皆不合”，便以自己“固執(zhí)偏見，雖欲自效，其勢無由”，向皇帝主動請辭。宋神宗考慮讓蘇軾取代其弟，王安石明確反對，說蘇家兄弟“好生異論，以阻成事”。正是有鑒于條例司若不能統(tǒng)一發(fā)聲，必將嚴重削弱其總樞紐的功能，王安石開始摒除有異議者入選條例司。在陳升之遷居相位拒絕同領(lǐng)后，王安石改讓其盟友樞密副使韓絳同領(lǐng)，確保自己能繼續(xù)掌控這一機構(gòu)。據(jù)張戩彈劾，自此以后，條例司“左右徇從，安石與為死黨”。張戩的話，雖有強烈的偏見，但王安石為確保變法總部指揮如意，“所建議惟門生屬吏而已”，排斥異見的用人傾向確也無可否認。

作為堅定的改革家，為減少變革阻力，順利推進新法，王安石把堅定的盟友安排進變法總部，就其初衷而言，似也無可厚非。在條例司的實際運作中，王安石還往往憑借“得君行道”的特許，輕而易舉地繞過既定的程序。且舉蘇轍親歷的證據(jù)。有一次，王安石召呂惠卿與蘇轍等會食私第，拿出一卷文書交待說：“這是青苗法，你們看看，有問題可以提出來詳議，不要對他人說起。”這種在私第處理國事的做法，肯定有違宋代典制。正如余英時所說：“神宗的變法熱忱及其最初對王安石的無限信任才是后者取得非常相權(quán)的根據(jù)”；“神宗與王安石是在變法的共同理想上結(jié)合在一起的。但理想一落到權(quán)力的世界，很快便會發(fā)生種種難以預(yù)測的變化。”（238、239頁）

制置三司條例司甫一創(chuàng)立，不僅迅速出臺了一系列新法方案，而且成為推動變法的權(quán)力中心。其權(quán)限之大，主要體現(xiàn)在四個方面。

其一，成為新法制定機構(gòu)。制置三司條例司設(shè)立當年，就相繼推出了均輸法（七月頒行）、青苗法（九月頒行）、農(nóng)田水利法（十一月頒行）與免役法（十二月試行）等新法，堪稱立竿見影，雷厲風(fēng)行。曾任條例司檢詳文字的呂惠卿承認：“制置條例司前后奏請均輸、農(nóng)田、常平等敇，無不經(jīng)臣手者。”這就表明，條例司已然成為中樞立法機構(gòu)，其地位凌駕在原專主立法的詳定編敕所之上。

其二，有權(quán)奏遣使者出巡。據(jù)蘇轍說，自條例司創(chuàng)設(shè)后，“有事輒特遣使”。他在職時，就有“使者八人，分行天下”，查處農(nóng)田水利與徭役利害。這些特使以不信任的眼光看待地方官，致使“使者一出，人人不安。能者嫌使者之侵其官，不能者畏使者之議其短”。最多時奏遣“使者四十余輩，分行營干于外”，“冠蓋相望，遇事風(fēng)生”。遣使出朝巡行，宋代雖有先例，但須經(jīng)中書議決，皇帝批準，現(xiàn)在卻由條例司“欲有興作”，隨事奏遣，實際上成為條例司的特派員，這在制度上是史無前例的。

其三，主宰中央財政大權(quán)。北宋元豐官制前，財權(quán)歸三司使執(zhí)掌，其初衷在于分割相權(quán)。但相權(quán)作為最高行政權(quán)，闕失了財權(quán)，從統(tǒng)籌全局來說確有諸多不便。神宗即位之初，司馬光就建議“以宰相領(lǐng)總計使之職”，即相權(quán)要管財權(quán)。針對國用不足，他提議：“必須陛下與兩府大臣及三司官吏深思救弊之術(shù)。”但熙寧三年條例司“始議取三司簿籍，考觀本末，與（三司）使、副同商度經(jīng)久廢置之宜，一歲用度及郊祀大費，皆編著定式”。制置三司條例司實際上侵奪了三司的財權(quán)，不僅三司長貳只是“同商度”的陪客，而且沒讓兩府大臣全體過問。王安石領(lǐng)三司條例司，表面上仿佛兌現(xiàn)司馬光的主張，但司馬光卻毫不領(lǐng)情而力論其非。正如南宋汪應(yīng)辰指出：“名雖若同，實則大異，此天下之事疑似幾微之際，所以不可不察也。”關(guān)鍵在于，司馬光認為整個相權(quán)（即兩府大臣）應(yīng)該集體過問與統(tǒng)籌處分財權(quán)與國用，而條例司侵奪的財權(quán)僅僅聽命參知政事王安石一人。

其四，有權(quán)彈劾異見官員。在青苗法推行過程中，王安石借助條例司反擊異議，掃除阻力。權(quán)陜西轉(zhuǎn)運副使陳繹叫停了環(huán)慶等六州給散青苗錢，條例司便以“壞常平久行之法”彈劾其罪。韓琦時判大名府，上疏力論青苗法之非，王安石將其奏議交條例司疏駁，并頒之天下。韓琦不勝憤懣，再次上疏力言。御史中丞呂公著也認為，“條例司疏駁韓琦非是”。這里的“非是”，既指疏駁內(nèi)容的“非是”，更指疏駁權(quán)力的“非是”。就制度層面而言，有宋一代，唯有臺諫官有權(quán)彈劾百官，如今條例司動輒“劾不行之官，駁老成之奏”，竟也侵紊彈劾大權(quán)，顯然有違趙宋王朝的祖宗家法。

綜上所述，條例司自創(chuàng)立起，就染指了中樞層面的立法權(quán)、行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)，呈現(xiàn)出集諸種權(quán)力于一身的趨向。憑借著“得君行道”，由王安石主持的三司條例司，“輔弼近臣異議不能回；臺諫從官力爭不可奪；州縣監(jiān)司奉行微忤其意，則譴黜隨之”，其權(quán)柄之重已達到前所未有的程度。

絕大多數(shù)士大夫官僚出于憧憬改革的良好愿景，條例司創(chuàng)設(shè)之初，“雖致天下之議，而善士猶或與之”。正如朱熹所說：“是時想見其意好，后來盡背了初意，所以諸賢盡不從。”不僅韓琦、司馬光等元老大臣與侍從臺諫相繼傳達了反對的聲音，連條例司委以要職顯任的七八人，出于“事悉乖戾”的考慮，也都“懇辭勇退”。

熙寧二年十月，陳升之一拜宰相，就公然宣稱：既不能再簽書條例司公文，也不便再提舉條例司公事，更明確要求將其撤罷“歸之三司”。針對王安石“制置條例使宰相領(lǐng)之有何不可”的詰問，陳升之反駁：“待罪宰相，無所不統(tǒng)，所領(lǐng)職事，豈可稱司！”意思說，讓無所不統(tǒng)的宰相去領(lǐng)條例司的具體部門，豈非屈尊就卑，上行下事？王安石從文字學(xué)“司者臣道”之

說回敬他：“人臣稱司，何害于理？”陳升之反擊道：“若制置百司條例則可，但今制置三司一官則不可”，回到宰相應(yīng)該“無所不統(tǒng)”上。面對雙方的激辯，宋神宗也感到陳升之此前任職樞密院，如今與王安石同在中書，從政體言確有不便，便征詢將其“并歸中書如何”。王安石堅決反對，其時他還沒升宰相，既不愿苦心經(jīng)營的變法總部一朝撤銷，更不希望劃歸中書而掣肘于陳升之輩，便提議由盟友、樞密副使韓絳與自己共領(lǐng)，經(jīng)宋神宗同意，條例司作為變法總樞紐的功能得以延續(xù)。陳升之挑起這場爭論，既有作為投機派首鼠兩端的個人因素，也有訴求自身相權(quán)最大化的攬權(quán)成分，但他強調(diào)“體不便”（即不合體制），確也點到了問題實質(zhì)。