宋代立國(guó)以來，君權(quán)與相權(quán)之間業(yè)已形成相對(duì)完善的制衡格局；正是在熙寧新法的歷史變局中，在“得君行道”的理想追求下，由宋神宗親自授予并由王安石實(shí)際運(yùn)作的“非常相權(quán)”，卻是導(dǎo)致這一制衡格局開始欹側(cè)的第一推力，而制置三司條例司這類制度外的組織總是“非常相權(quán)”的重要抓手。

諳熟中國(guó)政治的美國(guó)學(xué)者李侃如（Kenneth Lieberthal）指出：“中國(guó)的政治體制中充滿了尚未成為制度的組織。”在王安石變法初期，也有一個(gè)僅存十六個(gè)月的制置三司條例司，正是這樣尚未成為制度的組織。關(guān)于它的創(chuàng)設(shè)，在推崇變法的傳統(tǒng)語境下，往往不吝贊詞而高度肯定。但倘若結(jié)合宋代君主政體轉(zhuǎn)向內(nèi)在的動(dòng)態(tài)進(jìn)程，制置三司條例司的是非得失，以及由此引起的負(fù)面異動(dòng)，似有重加考量的必要。

宋神宗即位之際，變法與改革已成君主與士大夫官僚的共識(shí)。借用余英時(shí)的說法，宋神宗以“一個(gè)少年皇帝一心一意在追尋重新塑造世界的偉大構(gòu)想”（《朱熹的歷史世界》238頁，下引此書僅注頁碼）。他先寄望于元老大臣，收獲的卻是“安內(nèi)為先”、“信賞必罰”之類空泛的告誡；失望之余，越發(fā)贊賞王安石的經(jīng)世致用，期望與他共成一代治業(yè)。

熙寧二年（1069）二月，王安石出任參知政事，標(biāo)志著他“得君行道”推行變法的發(fā)軔。王安石首先倡設(shè)制置三司條例司，以便有力推動(dòng)變法。這對(duì)君臣當(dāng)時(shí)有番議論。王安石認(rèn)為：“今欲理財(cái)，則當(dāng)收利權(quán)。”宋神宗深表贊許。北宋財(cái)權(quán)歸三司執(zhí)掌，其長(zhǎng)官三司使號(hào)稱“計(jì)相”。王安石收利權(quán)之說，顯然有其預(yù)判：變法既以理財(cái)為主旨，必與三司舊體制捍格不入，有必要將利權(quán)緊攥在手。他向神宗設(shè)譬道：“十人理財(cái)，倘若做壞一二件事，反對(duì)之論就會(huì)乘機(jī)而起。堯與群臣共擇一人治水，尚且不能不敗事。何況選用的不止一人，豈能沒有失誤，關(guān)鍵要考量利害多少，不為異論所惑。”宋神宗認(rèn)同其說，毫不猶豫地批準(zhǔn)設(shè)立制置三司條例司，讓王安石以參知政事身份與知樞密院事陳升之同任提舉。

宋代立國(guó)以來，中樞權(quán)力結(jié)構(gòu)形成了相對(duì)完善的制度程序，陳亮在《論執(zhí)要之道》里有一段概括性議論：

自祖宗以來，軍國(guó)大事，三省議定，面奏獲旨，差除即以熟狀進(jìn)入。獲可，始下中書造命，門下審讀。有未當(dāng)者，在中書則舍人封駁之，在門下則給事中封駁之。始過尚書奉行。有未當(dāng)者，侍從論思之，臺(tái)諫劾舉之。此所以立政之大體，總權(quán)之大綱。端拱于上而天下自治，用此道也。

這里的“三省”，即指中書門下，是由全體宰相班子組成的最高行政機(jī)構(gòu)。其所議定的所有軍國(guó)大事與重要任命，不僅先應(yīng)得到皇帝批準(zhǔn)同意，還要經(jīng)過中書舍人與給事中的封駁（即審議通過），才能交付尚書省執(zhí)行。倘若侍從官與臺(tái)諫官認(rèn)為不妥，仍可議論與彈劾，及時(shí)加以糾正。這樣，最高權(quán)力層面就形成了相應(yīng)合理的制衡機(jī)制。

變法之初，王安石僅是參知政事（副相），不過宰相班子的成員之一，其上至少還有左右宰相。其時(shí)五位成員，輿論曾各有一字評(píng)，合起來是“生老病死苦”：生指王安石，生氣勃勃地銳意新法；老指右相曾公亮，他因年老而首鼠兩端；病指左相富弼，他不滿新法而稱病不出；死指參知政事唐介，他也反對(duì)新法，不到兩個(gè)月就去世了；苦指參知政事趙抃，每見新法出臺(tái)，他便不停稱苦。這樣，王安石的變法主張，在“三省議定”環(huán)節(jié)就可能受阻擱淺而送不到宋神宗那里。王安石后來反對(duì)撤廢條例司時(shí)，曾托出其創(chuàng)設(shè)的初衷：“令分為一司，則事易商議，早見事功。若歸中書，則待四人無異議，然后草具文字，文字成，須遍歷四人看詳，然后出。至于白事之人，亦須待四人皆許，則事積而難集。”由此足見，之所以迫不及待創(chuàng)設(shè)制置三司條例司，根本目的還是最大限度擴(kuò)張變法派的權(quán)力，“患同執(zhí)政者間不從奏”，減少變法推進(jìn)時(shí)可能出現(xiàn)的阻力。

結(jié)合“當(dāng)收利權(quán)”的說辭，這一以制置三司條例命名的機(jī)構(gòu)，最初出臺(tái)的又多是關(guān)乎“利權(quán)”的新法，卻并非只是整頓財(cái)政的變法機(jī)構(gòu)。漆俠在《王安石變法》中指出：“實(shí)際上，這個(gè)機(jī)構(gòu)在1070年廢除之前，不僅是整理財(cái)政的機(jī)構(gòu)，而且是主持變法的總樞紐。”余英時(shí)不僅所見略同，還更具卓見地揭示，這實(shí)可視為“非常相權(quán)”：“王安石熙寧二年任參知政事，其所擁有的相權(quán)屬于非常的性質(zhì)。此可由三司條例司的設(shè)立見之。三司條例司是為變法而特增的機(jī)構(gòu)，易言之，即發(fā)號(hào)施令的總部，爭(zhēng)議最烈的青苗、免役都從此出。這是王安石在神宗全力支持下獨(dú)斷獨(dú)行的所在，人事的安排也由他一人全權(quán)做主。這種非常的相權(quán)在實(shí)際運(yùn)作中才充分顯出它的威力，從制度方面作靜態(tài)的觀察尚不足以盡其底蘊(yùn)。”（234－235頁）在他看來，“神宗的變法熱忱及其最初對(duì)王安石的無限信任才是后者取得非常相權(quán)的根據(jù)”，而“神宗無保留地以君權(quán)配合王安石相權(quán)的運(yùn)行是基于一種崇高的理想”，“彼此之間的權(quán)力得失至少不是主要的顧慮，故君相之間脫略形跡，君權(quán)相權(quán)也幾乎有合一之勢(shì)”（238、240、243頁），從而打造出宋代士大夫政治“得君行道”的最佳絕配。

對(duì)王安石的“非常相權(quán)”，余英時(shí)認(rèn)為，“在宋代政治史上有劃時(shí)代的意義”，這種意義“必須從正反兩方面去理解”。其負(fù)面意義留待下文討論，這里先征引他對(duì)正面意義的精彩論述：

正面的意義是它象征了士大夫治天下的權(quán)力已得到皇帝的正式承認(rèn)。依照當(dāng)時(shí)的政治理想，皇帝與士大夫雖然以政治地位言有高下之別，但卻共同負(fù)擔(dān)著治理天下的責(zé)任。在分工合作的原則下，皇帝和士大夫都必須各盡職守，為人民建立一個(gè)合理的生活秩序。在這個(gè)理想之下，王安石因變法而取得的非常相權(quán)盡管是神宗所授予的，然而卻絕不能看作是后者對(duì)前者的特殊賞賜。因?yàn)樯褡谑跈?quán)王安石是履行皇帝本身的公共職務(wù)，而不是一項(xiàng)私人的行為。同樣的，王安石的相權(quán)也不是屬于他個(gè)人的；他所以取得非常的權(quán)力是由于他代表士大夫接受了變法這一非常的任務(wù)。神宗和王安石對(duì)于君相關(guān)系的認(rèn)識(shí)不但都同時(shí)達(dá)到了這一新高度，而且還相當(dāng)認(rèn)真地加以實(shí)踐，這才是他們超越前代的地方。（242頁）

制置三司條例司創(chuàng)立不久，作為變法總部的性質(zhì)凸顯無遺?！端问?middot;食貨志》指其“專一講求，立為新制，欲行青苗之法”；《宋史·職官志》說其“掌經(jīng)畫邦計(jì)，議變舊法，以通天下之利”。“專一講求，立為新制”，“經(jīng)畫邦計(jì)，議變舊法”，正是強(qiáng)調(diào)其作為主持變法總樞紐的職能，至于“欲行青苗之法”、“以通天下之利”云云，無非點(diǎn)明這次變法的重點(diǎn)所在。

在宋神宗的特許下，即所謂“親命近臣，辟選官屬”，王安石掌控了條例司成員的任命權(quán)，使其成為得心應(yīng)手的變法總部。知樞密院事陳升之與王安石共同提舉條例司，宋神宗命中書與樞密院各差一人同領(lǐng)，或隱含制衡的私衷。史稱陳升之對(duì)王安石變法“心知其不可而竭力贊助”，王安石引其共事，顯然拉其作為暫時(shí)的同路人，以期達(dá)到“凡所欲為，條例司直奏行之，無復(fù)齟齬”的目的。王安石向宋神宗極力稱薦盟友呂惠卿，讓其出任條例司檢詳文字，成為變法總樞紐的主心骨，“事無大小必謀之，凡所建請(qǐng)章奏皆其筆”。王安石又讓另一盟友章惇擔(dān)任三司條例官。同時(shí)擔(dān)任三司條例官的還有王子韶，其人外號(hào)“衙內(nèi)鉆”，是一個(gè)巴結(jié)權(quán)要精于鉆營(yíng)之輩，蘇轍與其共事時(shí)，對(duì)其“諂事王安石”深為不齒。

變法之初，包括三司條例司的運(yùn)作上，為爭(zhēng)取變法支持者，王安石做過努力與嘗試，例如吸納蘇轍、程顥進(jìn)入條例司。據(jù)朱熹說，“荊公（王安石）當(dāng)時(shí)與申公（指呂公著）極相好，新法亦皆商量來，故行新法時(shí)，甚望申公相助，又用明道（指程顥）作條例司，皆是望諸賢之助。”但蘇轍出任條例司檢詳文字不久，就與新法派“商量公事，動(dòng)皆不合”，便以自己“固執(zhí)偏見，雖欲自效，其勢(shì)無由”，向皇帝主動(dòng)請(qǐng)辭。宋神宗考慮讓蘇軾取代其弟，王安石明確反對(duì)，說蘇家兄弟“好生異論，以阻成事”。正是有鑒于條例司若不能統(tǒng)一發(fā)聲，必將嚴(yán)重削弱其總樞紐的功能，王安石開始摒除有異議者入選條例司。在陳升之遷居相位拒絕同領(lǐng)后，王安石改讓其盟友樞密副使韓絳同領(lǐng)，確保自己能繼續(xù)掌控這一機(jī)構(gòu)。據(jù)張戩彈劾，自此以后，條例司“左右徇從，安石與為死黨”。張戩的話，雖有強(qiáng)烈的偏見，但王安石為確保變法總部指揮如意，“所建議惟門生屬吏而已”，排斥異見的用人傾向確也無可否認(rèn)。

作為堅(jiān)定的改革家，為減少變革阻力，順利推進(jìn)新法，王安石把堅(jiān)定的盟友安排進(jìn)變法總部，就其初衷而言，似也無可厚非。在條例司的實(shí)際運(yùn)作中，王安石還往往憑借“得君行道”的特許，輕而易舉地繞過既定的程序。且舉蘇轍親歷的證據(jù)。有一次，王安石召呂惠卿與蘇轍等會(huì)食私第，拿出一卷文書交待說：“這是青苗法，你們看看，有問題可以提出來詳議，不要對(duì)他人說起。”這種在私第處理國(guó)事的做法，肯定有違宋代典制。正如余英時(shí)所說：“神宗的變法熱忱及其最初對(duì)王安石的無限信任才是后者取得非常相權(quán)的根據(jù)”；“神宗與王安石是在變法的共同理想上結(jié)合在一起的。但理想一落到權(quán)力的世界，很快便會(huì)發(fā)生種種難以預(yù)測(cè)的變化。”（238、239頁）

制置三司條例司甫一創(chuàng)立，不僅迅速出臺(tái)了一系列新法方案，而且成為推動(dòng)變法的權(quán)力中心。其權(quán)限之大，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。

其一，成為新法制定機(jī)構(gòu)。制置三司條例司設(shè)立當(dāng)年，就相繼推出了均輸法（七月頒行）、青苗法（九月頒行）、農(nóng)田水利法（十一月頒行）與免役法（十二月試行）等新法，堪稱立竿見影，雷厲風(fēng)行。曾任條例司檢詳文字的呂惠卿承認(rèn)：“制置條例司前后奏請(qǐng)均輸、農(nóng)田、常平等敇，無不經(jīng)臣手者。”這就表明，條例司已然成為中樞立法機(jī)構(gòu)，其地位凌駕在原專主立法的詳定編敕所之上。

其二，有權(quán)奏遣使者出巡。據(jù)蘇轍說，自條例司創(chuàng)設(shè)后，“有事輒特遣使”。他在職時(shí)，就有“使者八人，分行天下”，查處農(nóng)田水利與徭役利害。這些特使以不信任的眼光看待地方官，致使“使者一出，人人不安。能者嫌使者之侵其官，不能者畏使者之議其短”。最多時(shí)奏遣“使者四十余輩，分行營(yíng)干于外”，“冠蓋相望，遇事風(fēng)生”。遣使出朝巡行，宋代雖有先例，但須經(jīng)中書議決，皇帝批準(zhǔn)，現(xiàn)在卻由條例司“欲有興作”，隨事奏遣，實(shí)際上成為條例司的特派員，這在制度上是史無前例的。

其三，主宰中央財(cái)政大權(quán)。北宋元豐官制前，財(cái)權(quán)歸三司使執(zhí)掌，其初衷在于分割相權(quán)。但相權(quán)作為最高行政權(quán)，闕失了財(cái)權(quán)，從統(tǒng)籌全局來說確有諸多不便。神宗即位之初，司馬光就建議“以宰相領(lǐng)總計(jì)使之職”，即相權(quán)要管財(cái)權(quán)。針對(duì)國(guó)用不足，他提議：“必須陛下與兩府大臣及三司官吏深思救弊之術(shù)。”但熙寧三年條例司“始議取三司簿籍，考觀本末，與（三司）使、副同商度經(jīng)久廢置之宜，一歲用度及郊祀大費(fèi)，皆編著定式”。制置三司條例司實(shí)際上侵奪了三司的財(cái)權(quán)，不僅三司長(zhǎng)貳只是“同商度”的陪客，而且沒讓兩府大臣全體過問。王安石領(lǐng)三司條例司，表面上仿佛兌現(xiàn)司馬光的主張，但司馬光卻毫不領(lǐng)情而力論其非。正如南宋汪應(yīng)辰指出：“名雖若同，實(shí)則大異，此天下之事疑似幾微之際，所以不可不察也。”關(guān)鍵在于，司馬光認(rèn)為整個(gè)相權(quán)（即兩府大臣）應(yīng)該集體過問與統(tǒng)籌處分財(cái)權(quán)與國(guó)用，而條例司侵奪的財(cái)權(quán)僅僅聽命參知政事王安石一人。

其四，有權(quán)彈劾異見官員。在青苗法推行過程中，王安石借助條例司反擊異議，掃除阻力。權(quán)陜西轉(zhuǎn)運(yùn)副使陳繹叫停了環(huán)慶等六州給散青苗錢，條例司便以“壞常平久行之法”彈劾其罪。韓琦時(shí)判大名府，上疏力論青苗法之非，王安石將其奏議交條例司疏駁，并頒之天下。韓琦不勝憤懣，再次上疏力言。御史中丞呂公著也認(rèn)為，“條例司疏駁韓琦非是”。這里的“非是”，既指疏駁內(nèi)容的“非是”，更指疏駁權(quán)力的“非是”。就制度層面而言，有宋一代，唯有臺(tái)諫官有權(quán)彈劾百官，如今條例司動(dòng)輒“劾不行之官，駁老成之奏”，竟也侵紊彈劾大權(quán)，顯然有違趙宋王朝的祖宗家法。

綜上所述，條例司自創(chuàng)立起，就染指了中樞層面的立法權(quán)、行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)，呈現(xiàn)出集諸種權(quán)力于一身的趨向。憑借著“得君行道”，由王安石主持的三司條例司，“輔弼近臣異議不能回；臺(tái)諫從官力爭(zhēng)不可奪；州縣監(jiān)司奉行微忤其意，則譴黜隨之”，其權(quán)柄之重已達(dá)到前所未有的程度。

絕大多數(shù)士大夫官僚出于憧憬改革的良好愿景，條例司創(chuàng)設(shè)之初，“雖致天下之議，而善士猶或與之”。正如朱熹所說：“是時(shí)想見其意好，后來盡背了初意，所以諸賢盡不從。”不僅韓琦、司馬光等元老大臣與侍從臺(tái)諫相繼傳達(dá)了反對(duì)的聲音，連條例司委以要職顯任的七八人，出于“事悉乖戾”的考慮，也都“懇辭勇退”。

熙寧二年十月，陳升之一拜宰相，就公然宣稱：既不能再簽書條例司公文，也不便再提舉條例司公事，更明確要求將其撤罷“歸之三司”。針對(duì)王安石“制置條例使宰相領(lǐng)之有何不可”的詰問，陳升之反駁：“待罪宰相，無所不統(tǒng)，所領(lǐng)職事，豈可稱司！”意思說，讓無所不統(tǒng)的宰相去領(lǐng)條例司的具體部門，豈非屈尊就卑，上行下事？王安石從文字學(xué)“司者臣道”之

說回敬他：“人臣稱司，何害于理？”陳升之反擊道：“若制置百司條例則可，但今制置三司一官則不可”，回到宰相應(yīng)該“無所不統(tǒng)”上。面對(duì)雙方的激辯，宋神宗也感到陳升之此前任職樞密院，如今與王安石同在中書，從政體言確有不便，便征詢將其“并歸中書如何”。王安石堅(jiān)決反對(duì)，其時(shí)他還沒升宰相，既不愿苦心經(jīng)營(yíng)的變法總部一朝撤銷，更不希望劃歸中書而掣肘于陳升之輩，便提議由盟友、樞密副使韓絳與自己共領(lǐng)，經(jīng)宋神宗同意，條例司作為變法總樞紐的功能得以延續(xù)。陳升之挑起這場(chǎng)爭(zhēng)論，既有作為投機(jī)派首鼠兩端的個(gè)人因素，也有訴求自身相權(quán)最大化的攬權(quán)成分，但他強(qiáng)調(diào)“體不便”（即不合體制），確也點(diǎn)到了問題實(shí)質(zhì)。