綜合治理

以霧霾為代表的空氣污染背后，隱藏著發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)觀念、生活習(xí)慣等一系列深層次問題。發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與自然資源稟賦等密切相關(guān)。消費(fèi)觀念、生活習(xí)慣與人文素養(yǎng)緊密相連。要將空氣污染問題解決好，必須對上述要素進(jìn)行科學(xué)整合、優(yōu)化配置，使其產(chǎn)生積極的乘數(shù)效應(yīng)

日本

推進(jìn)環(huán)境立法，明確污染者費(fèi)用負(fù)擔(dān)原則

今天的日本以環(huán)境優(yōu)美和食品安全的良好形象聞名于世。然而，日本空氣污染公害歷史久遠(yuǎn)。根據(jù)大阪市衛(wèi)生機(jī)構(gòu)調(diào)查數(shù)據(jù)，1912年到1913年，大阪降落的煤塵量為每平方公里452噸，1924年至1925年，上升至493噸。二戰(zhàn)結(jié)束后，日本采礦業(yè)一度發(fā)展停滯，污染問題曾暫時得到緩解，然而隨著戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，空氣污染問題卷土重來。

1952年冬天，由于大規(guī)模燃煤取暖，東京的黑煙淹沒太陽光。蓬勃的經(jīng)濟(jì)發(fā)展使日本不斷拓展工業(yè)地帶，空氣污染等“企業(yè)公害”蔓延至非工業(yè)城市。1961年，新興工業(yè)城市四日市由于石油冶煉和工業(yè)燃油產(chǎn)生大量廢氣，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用窈粑到y(tǒng)疾病劇增。在隨后自發(fā)的“公害訴訟”中，約872名患者認(rèn)為自己因此罹患哮喘病，其中包括224名中小學(xué)生；同時有30多人因廢氣污染死亡。進(jìn)入70年代，日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從重化學(xué)工業(yè)轉(zhuǎn)為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，公害發(fā)生率顯著下降。然而，隨著城市化率上升，人口向東京、大阪和名古屋三大都市圈集中，城市生活環(huán)境污染成為主要環(huán)境問題。1965年日本的注冊汽車為188萬輛，1975年達(dá)到678萬輛，私人汽車的普及加劇了空氣質(zhì)量的惡化。

1970年7月18日下午1時左右，在東京立正中學(xué)操場上，正在上體育課的43名學(xué)生突發(fā)嘔吐、咽喉疼痛和眼睛刺痛等癥狀，被送往醫(yī)院檢查，最終認(rèn)定起因為工廠和汽車尾氣排放造成的光化學(xué)氧化劑與高濕度條件下生成的硫酸混合物反應(yīng)生成的煙霧污染。以這一事件為契機(jī)，日本各地開始發(fā)布光化學(xué)霧空氣警報。

日本的生態(tài)與城市生活環(huán)境為經(jīng)濟(jì)高速增長付出了沉重代價，日本希望在經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)中找到平衡。1967年日本出臺《公害對策基本法》，但強(qiáng)調(diào)的是在經(jīng)濟(jì)增長前提下的環(huán)境治理，法律力度溫和，未能阻止60年代愈演愈烈的公害發(fā)生與擴(kuò)散。從1970年11月召集一直延續(xù)至次年5月的日本第六十四次臨時國會專門審議并通過了有關(guān)公害的14項法案，被稱為“公害國會”，成為從制度上治理公害問題的象征性事件。其中《大氣污染防治法》修正案，對工廠的生產(chǎn)活動以及建筑物拆除時產(chǎn)生的煤煙、揮發(fā)性有機(jī)物以及粉塵的排放做了具體規(guī)定，并制定了汽車尾氣排放限值標(biāo)準(zhǔn)等。隨后兩年，日本制定《無過失賠償責(zé)任法》和《公害健康被害補(bǔ)償法》，明確了污染者的費(fèi)用負(fù)擔(dān)原則。此外，《公害對策基本法》修正案刪除了環(huán)境保護(hù)“與經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)”的條文，標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地位提升。同時設(shè)立環(huán)境廳，推進(jìn)環(huán)境行政一體化。

日本成功治理大氣環(huán)境的主要因素之一就是參與主體的多元性。除了立法機(jī)構(gòu)和行政組織，企業(yè)也積極參與，如日本本田汽車公司開發(fā)的i—VTEC發(fā)動機(jī)技術(shù)，不僅輸出馬力超強(qiáng)，還具有低轉(zhuǎn)速時尾氣排放環(huán)保、低油耗的特點(diǎn)。此外，在促使全社會認(rèn)識和參與公害治理，推進(jìn)環(huán)境立法與實(shí)施過程中，受害者群體和市民支援群體發(fā)起的居民環(huán)保運(yùn)動發(fā)揮了重大作用。

巴西

建立政府、企業(yè)、民眾共同參與的環(huán)保機(jī)制

上世紀(jì)60至70年代，巴西經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展創(chuàng)造了“巴西奇跡”，其環(huán)境也受到嚴(yán)重污染和破壞。70年代中期起，化工基地庫巴唐市化工工廠的煙霧排放日益嚴(yán)重。在有毒煙霧的長期熏染下，當(dāng)?shù)卮笈脖徊粩嗨劳錾踔翆?dǎo)致物種消失，工廠工人和附近居民罹患呼吸道、心腦血管疾病者增多。至80年代初期，該市被聯(lián)合國認(rèn)定為全球十大污染最嚴(yán)重城市之一，被稱為“死亡之谷”。為了改變這一狀況，巴西政府采取一系列積極措施：修改憲法，將環(huán)境保護(hù)納入行政、刑事和民事范圍，對破壞環(huán)境行為進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法和懲處；建立政府、企業(yè)和民眾共同參與的環(huán)境保護(hù)機(jī)制；憲法明確規(guī)定國家政權(quán)及公民保護(hù)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)；建立環(huán)保官監(jiān)察制度和環(huán)保許可證制度。1991年，巴西正式成立環(huán)境部，成為內(nèi)閣中具有一票否決權(quán)的強(qiáng)有力部門。

此后?？梢娬賳T主動減少坐車、競相徒步出行、努力節(jié)約資源；大小企業(yè)高度重視生產(chǎn)設(shè)備的更新?lián)Q代，重視用低能耗、低污染設(shè)備替換老舊設(shè)備，依靠技術(shù)力量不斷實(shí)質(zhì)性減少污染物排放；普通民眾主動節(jié)水節(jié)電、維護(hù)山水潔凈、保護(hù)公共環(huán)境。截至2011年，上世紀(jì)80年代初確定的所有初級污染源已完全得到控制，環(huán)境質(zhì)量全面改觀。經(jīng)過40余年的不懈治理，庫巴唐市周圍恢復(fù)了樹木的蔥蘢，珍貴的美洲紅鹮也在此地重新繁衍，“死亡之谷”變成了“生命之谷”。庫巴唐市獲得聯(lián)合國“全球生態(tài)環(huán)境治理典范城市”稱號。

近年來，一些新興發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)和城市化的快速發(fā)展過程中也遇到了類似的環(huán)境問題。一些國家如墨西哥積極采取措施，取得了理想的控制成效。一些國家則在不斷摸索適合本國的治理經(jīng)驗。在蒙古國首都烏蘭巴托，由于城市供暖系統(tǒng)建設(shè)不完善，市郊居民為生活條件所迫，為了取暖自行焚燒木頭、煤炭甚至廢舊輪胎等，產(chǎn)生大量有害的空氣顆粒物，造成嚴(yán)重霧霾污染的同時也危害了人類健康。與此類似，伊朗7000多萬人口中，約有1200萬生活在首都德黑蘭，該市空氣中各類污染物、特別是可吸入顆粒物的含量嚴(yán)重超標(biāo)。盡管政府出臺一系列措施來應(yīng)對，如霧霾嚴(yán)重時放假、首都中心城區(qū)實(shí)行進(jìn)出許可證制等，但效果并不理想。

正視以霧霾為代表的空氣污染問題是一個國家在發(fā)展過程中難以規(guī)避的陣痛，發(fā)展中國家應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)部分國家的先進(jìn)治理經(jīng)驗，抓住最好的治理時機(jī)。環(huán)境是全體人民的共同財富，只有全體人民共同持之以恒地加以保護(hù)，復(fù)雜的環(huán)境問題才會得到有效解決，共同的生存空間才會日益變得亮麗宜居。

本版文章作者單位為中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所