再來看“權(quán)力清單”。這是對公權(quán)力行使權(quán)力過程中的權(quán)利的規(guī)范。《決定》第十部分“強化權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”、第35條提出，“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。上海市委書記韓正在日前舉行的市委全會上說，上海要逐步建立“權(quán)力清單”制度，規(guī)范和明確權(quán)力運行的程序、環(huán)節(jié)、過程、責任，做到可執(zhí)行、可考核、可問責。這就意味著將權(quán)力關(guān)進制度的籠子，以制度規(guī)范權(quán)力，讓權(quán)力運行的邊界公之于眾。

比較“負面清單”、“權(quán)力清單”，不同的是，前者設(shè)定“不能作為”的“清單”，“清單”以外都可作為；后者則是設(shè)定“可作為”的“清單”，“清單”以外都不可作為。一定意義上，“權(quán)力清單”是“正面清單”。兩者相同的是：都需要向社會公開，具有高度的透明度。

處理好敢闖敢試與依法辦事之間的關(guān)系

那么，依照“權(quán)力清單”的規(guī)定，是否對創(chuàng)新行為有所限制呢？

記得2013年8月，在審議上海市人大常委會關(guān)于促進改革創(chuàng)新決定時，曾在類似的觀念上出現(xiàn)過爭議。為鼓勵創(chuàng)新，決定草案強調(diào)，只要法律法規(guī)規(guī)章、國家政策不禁止不限制，就鼓勵大膽改革創(chuàng)新，體現(xiàn)了“法無禁止即自由”，而非“法無授權(quán)即禁止”。然而，在審議中，不少常委會委員認為，作為公權(quán)力的行為者與公民、法人和其他組織是有區(qū)別的，公民、法人和其他組織應(yīng)該有“法無禁止即自由”的權(quán)利，而公權(quán)力的行使者則要求“依法行使權(quán)力”。“法無禁止”情況下對私權(quán)利和公權(quán)力行使的要求有所不同，決定草案的籠統(tǒng)表述不盡妥當。有的委員提出，從當前實際看，有關(guān)部門對國家現(xiàn)有法律資源運用不夠、履職不夠積極的現(xiàn)象較為突出。有的委員提出，決定應(yīng)努力消除上海干部改革創(chuàng)新思想顧慮，增強上海干部改革創(chuàng)新的積極性。這里有一個“推進改革創(chuàng)新應(yīng)處理好敢闖敢試與依法辦事之間的關(guān)系”，即對于現(xiàn)有法律資源，全社會都應(yīng)當充分運用，政府及其部門更應(yīng)當主動作為、積極履職；對于法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策未規(guī)定的事項，根據(jù)私權(quán)利和公權(quán)力行使的不同要求，應(yīng)當分別作出規(guī)定。為此，建議將決定草案第四條修改為三款，第一款為“本市應(yīng)當充分運用現(xiàn)行法律制度資源及國家政策資源，推進改革創(chuàng)新”；第二款為“本市各級人民政府及其部門應(yīng)當主動作為，積極履行法律、法規(guī)賦予的職責，努力提高行政效能，推進改革創(chuàng)新；對于改革創(chuàng)新中法律、法規(guī)和國家政策未規(guī)定的事項，可以在職權(quán)范圍內(nèi)作出規(guī)定”；第三款為“法律、法規(guī)、規(guī)章及國家政策未規(guī)定的事項，鼓勵公民、法人和其他組織積極開展改革創(chuàng)新”（草案修改稿第三條）。后來通過的決定就是這樣表述的。筆者以為，“法律、法規(guī)、規(guī)章及國家政策未規(guī)定的事項”，也就是“負面清單規(guī)定以外的領(lǐng)域”，可以大膽試，大膽闖。這是對“公民、法人和其他組織”而言。

創(chuàng)造新的制度紅利，要深入改革行政體制

民主的實質(zhì)，從一個視角觀察，是對公權(quán)力的規(guī)范和限制，對私權(quán)利的保護。公權(quán)力行使者是或經(jīng)選舉、或經(jīng)授權(quán)，受公民委托來履職的。“權(quán)力清單”就是對各級政府行政權(quán)力行使的邊界、程序、規(guī)矩做規(guī)定，而“負面清單”是盡可能地擴大公民、法人和其他組織行動的自由和自主選擇的面。