再來看“權(quán)力清單”。這是對公權(quán)力行使權(quán)力過程中的權(quán)利的規(guī)范。《決定》第十部分“強化權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”、第35條提出,“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度,依法公開權(quán)力運行流程”。上海市委書記韓正在日前舉行的市委全會上說,上海要逐步建立“權(quán)力清單”制度,規(guī)范和明確權(quán)力運行的程序、環(huán)節(jié)、過程、責任,做到可執(zhí)行、可考核、可問責。這就意味著將權(quán)力關(guān)進制度的籠子,以制度規(guī)范權(quán)力,讓權(quán)力運行的邊界公之于眾。
比較“負面清單”、“權(quán)力清單”,不同的是,前者設(shè)定“不能作為”的“清單”,“清單”以外都可作為;后者則是設(shè)定“可作為”的“清單”,“清單”以外都不可作為。一定意義上,“權(quán)力清單”是“正面清單”。兩者相同的是:都需要向社會公開,具有高度的透明度。
處理好敢闖敢試與依法辦事之間的關(guān)系
那么,依照“權(quán)力清單”的規(guī)定,是否對創(chuàng)新行為有所限制呢?
記得2013年8月,在審議上海市人大常委會關(guān)于促進改革創(chuàng)新決定時,曾在類似的觀念上出現(xiàn)過爭議。為鼓勵創(chuàng)新,決定草案強調(diào),只要法律法規(guī)規(guī)章、國家政策不禁止不限制,就鼓勵大膽改革創(chuàng)新,體現(xiàn)了“法無禁止即自由”,而非“法無授權(quán)即禁止”。然而,在審議中,不少常委會委員認為,作為公權(quán)力的行為者與公民、法人和其他組織是有區(qū)別的,公民、法人和其他組織應(yīng)該有“法無禁止即自由”的權(quán)利,而公權(quán)力的行使者則要求“依法行使權(quán)力”。“法無禁止”情況下對私權(quán)利和公權(quán)力行使的要求有所不同,決定草案的籠統(tǒng)表述不盡妥當。有的委員提出,從當前實際看,有關(guān)部門對國家現(xiàn)有法律資源運用不夠、履職不夠積極的現(xiàn)象較為突出。有的委員提出,決定應(yīng)努力消除上海干部改革創(chuàng)新思想顧慮,增強上海干部改革創(chuàng)新的積極性。這里有一個“推進改革創(chuàng)新應(yīng)處理好敢闖敢試與依法辦事之間的關(guān)系”,即對于現(xiàn)有法律資源,全社會都應(yīng)當充分運用,政府及其部門更應(yīng)當主動作為、積極履職;對于法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策未規(guī)定的事項,根據(jù)私權(quán)利和公權(quán)力行使的不同要求,應(yīng)當分別作出規(guī)定。為此,建議將決定草案第四條修改為三款,第一款為“本市應(yīng)當充分運用現(xiàn)行法律制度資源及國家政策資源,推進改革創(chuàng)新”;第二款為“本市各級人民政府及其部門應(yīng)當主動作為,積極履行法律、法規(guī)賦予的職責,努力提高行政效能,推進改革創(chuàng)新;對于改革創(chuàng)新中法律、法規(guī)和國家政策未規(guī)定的事項,可以在職權(quán)范圍內(nèi)作出規(guī)定”;第三款為“法律、法規(guī)、規(guī)章及國家政策未規(guī)定的事項,鼓勵公民、法人和其他組織積極開展改革創(chuàng)新”(草案修改稿第三條)。后來通過的決定就是這樣表述的。筆者以為,“法律、法規(guī)、規(guī)章及國家政策未規(guī)定的事項”,也就是“負面清單規(guī)定以外的領(lǐng)域”,可以大膽試,大膽闖。這是對“公民、法人和其他組織”而言。
創(chuàng)造新的制度紅利,要深入改革行政體制
民主的實質(zhì),從一個視角觀察,是對公權(quán)力的規(guī)范和限制,對私權(quán)利的保護。公權(quán)力行使者是或經(jīng)選舉、或經(jīng)授權(quán),受公民委托來履職的。“權(quán)力清單”就是對各級政府行政權(quán)力行使的邊界、程序、規(guī)矩做規(guī)定,而“負面清單”是盡可能地擴大公民、法人和其他組織行動的自由和自主選擇的面。
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