2008年出臺了很好的土地改革目標(biāo)，但五年來基本上沒有動，這是非常令人遺撼的。如果現(xiàn)在繼續(xù)說“試點”，再過五年可能還動不了。2014年，希望能在土地改革操作上有一個明確的政策。

十八屆三中全會在土地改革方面有了鼓舞人心的目標(biāo)，就是土地要素市場化，要增加農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，主要是土地財產(chǎn)權(quán)。

改革方案出來以后，社會上對它出現(xiàn)了一些誤解。大家關(guān)注的是農(nóng)村的建設(shè)用地推向市場，原來我們估計是18萬平方公里，現(xiàn)在看起來可能會超過20萬平方公里。有人覺得這對房地產(chǎn)市場是個巨大沖擊，也有人認為這是個投資機會。

接著，有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)說土地改革有三個底線不能碰，即18億畝耕地紅線要保，農(nóng)民利益不能碰，土地規(guī)劃、用土管制要作為前提。于是大家的心又涼了。

其實，這三條底線是很多國家土地制度改革都會依循的規(guī)則，但遵守這三條底線，并不意味著現(xiàn)在已經(jīng)找到了土地制度改革落地的辦法。在我看來，操作上的問題基本上沒有解決。所以，2014年，我希望能在土地改革操作上有一個明確的政策。

再不能老是試點了。2008年出臺了很好的土地改革目標(biāo)，但五年來基本上沒有動，這是非常令人遺撼的。如果現(xiàn)在繼續(xù)說“試點”，再過五年可能還動不了。

具體來說，土地改革，兩個問題最重要，一是農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市，二是農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)。

其實，在發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地早就入市了，只是我們恐怕要追認。欠發(fā)達地區(qū)本身的地不多。我們要把所謂的公用土地、宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)籌考慮，不能只做一個專門針對經(jīng)營性建設(shè)用地的政策。

怎么統(tǒng)籌考慮？我有一個意見，就是把全國土地分成大的類別，比如劃定農(nóng)業(yè)保護區(qū)。對于農(nóng)業(yè)保護區(qū)以內(nèi)的村莊建設(shè)用地干脆不要動，農(nóng)業(yè)保護區(qū)以外的村莊建設(shè)用地要統(tǒng)籌考慮，不用分什么宅基地公用土地，但是一定要有規(guī)劃，一定要有嚴格用土管制。

在這個前提下權(quán)力下放。我認為，可以對建設(shè)用地實行指標(biāo)管理。一個縣里頭，幾百畝地，這個指標(biāo)管理逼得地方越線，還不如在保護農(nóng)用土地的前提下干脆把這個權(quán)力下放。

對于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，大家也有個誤解，很多人認為原來不能流轉(zhuǎn)現(xiàn)在可以流轉(zhuǎn)。其實早就可以流轉(zhuǎn)了。但是我們的“流轉(zhuǎn)”有個很大問題。有些國家為了保護農(nóng)民利益，流轉(zhuǎn)的對象是有限制的，但我們基本上是敞開的，甚至鼓勵大資本大量圈占農(nóng)用地。其實它已經(jīng)大規(guī)模進入了，現(xiàn)在等于是一個追認。

對于這個問題，我的建議是，培育家庭農(nóng)場，還是要在已有的農(nóng)民中間發(fā)展家庭農(nóng)場。家庭農(nóng)場一點都不影響現(xiàn)代化。我們知道規(guī)模經(jīng)濟不是規(guī)模越大越好。家庭的規(guī)?？梢愿愕煤芎?，而且中國農(nóng)民體量非常大。

這也不是說城市資本絕對不能去搞農(nóng)業(yè)，我的看法是，不是不讓它進來，但可以不再對龍頭企業(yè)給予稅收優(yōu)惠。其實中國的支農(nóng)資金已經(jīng)很大了。田間操作這一塊只是產(chǎn)業(yè)鏈的一部分，如果是我投資，真的不會投資田間操作，我就投資加工流通領(lǐng)域。世界500強哪個是開農(nóng)場的??？

政策上不能扭曲，不能鼓勵大資本進入。只要你說給補貼，小農(nóng)一般很難拿到，而城市資本就容易拿到。這具有導(dǎo)向性。

另外，對于宅基地的問題，十八屆三中全會沒有明確講，但是增加農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，包括宅基地的財產(chǎn)權(quán)。宅基地可以抵押，也應(yīng)該可以交易，因為如果不能在較大范圍內(nèi)出售，銀行收押宅基地還有什么意義？如果交易受到很大限制，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)也是沒有意義的。所以，我認為，以后宅基地交易范圍一定要擴大?，F(xiàn)在有關(guān)方面講的要試點，主要是害怕宅基地全部推向市場。

文|黨國英 中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任