【內(nèi)容提要】 應(yīng)對《聯(lián)合國氣候變化框架公約》發(fā)展的基本脈絡(luò)，大致可分為四個階段：1992年公約開放簽署到2005年《京都議定書》生效，這是一個建章立制的過程；2008—2012年為議定書第一承諾期；2013—2020年為議定書第二承諾期；2020年之后很可能出現(xiàn)一個取代議定書的新的全球性協(xié)議，未來的全球性協(xié)議應(yīng)具有充分的包容性和靈活性。盡管公約進程的前景仍存在不確定性，但應(yīng)對氣候變化的任務(wù)更加艱巨，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式的要求更加突出，國際社會包括中國必須結(jié)合可持續(xù)發(fā)展的需要，作出更大的減緩努力，爭取實現(xiàn)發(fā)展與減排的雙贏。中國對氣候變化和低碳發(fā)展的認識是一個不斷加深、不斷提高的過程，已認識到氣候變化問題不僅是科學(xué)問題和環(huán)境問題，歸根到底是發(fā)展問題，需要綜合協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方方面面。隨著公約談判進入新階段，中國將以更加積極的姿態(tài)主動參與塑造未來應(yīng)對氣候變化國際合作制度及全球減排協(xié)議。

【關(guān) 鍵 詞】《聯(lián)合國氣候變化框架公約》/發(fā)展歷程/中國/低碳發(fā)展

1992年在巴西里約舉行的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會期間，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(下稱“公約”)向各國開放簽署，迄今已20余年?；仡櫣s20年來的歷史沿革及其與中國改革開放低碳發(fā)展歷程的關(guān)系，頗有意義。

一、回顧歷史足跡，解析談判進程

聯(lián)合國開展國際環(huán)境治理工作一般以1972年的斯德哥爾摩人類環(huán)境會議為起點。會議上成立了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署，作為聯(lián)合國環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。1979年2月，世界氣象組織第一屆氣候大會在瑞士日內(nèi)瓦舉行，通過了《世界氣候大會宣言》。1988年底，聯(lián)合國第43屆大會通過了《為人類當代和后代保護全球氣候》的決議，并在1992年里約環(huán)發(fā)大會期間開放供簽署。氣候變化問題逐漸成為全球熱點問題，氣候變化問題久居每年聯(lián)大前秘書長鼓勵各國參加的重要條約之列。盡管它不會永遠是各國政治議程上的最高事項，但肯定是最重要議題之一。

公約目前共有195個締約方，是全球最具普遍性的多邊公約之一，被稱為“氣候憲法”，為國際社會合作應(yīng)對氣候變化提供了基本框架和法律基礎(chǔ)。中國于1992年簽署該公約。公約的最終目標是將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險的人為干擾的水平上。公約規(guī)定了五項基本原則，包括公平和“共同但有區(qū)別的責任”原則、充分考慮發(fā)展中國家的具體需要和特殊情況原則、預(yù)防原則、促進可持續(xù)發(fā)展原則以及國際合作與開放體系原則。①其中，公平和“共同但有區(qū)別的責任”原則一直指導(dǎo)著發(fā)展中國家與發(fā)達國家的談判與博弈，其理念還深刻影響到環(huán)發(fā)其他領(lǐng)域。

《京都議定書》(下稱“議定書”)是公約的第一項重要成果，它是世界進入溫室氣體減排時代并采取具體行動的開始。1995年4月，公約第一次締約方會議(COP1)通過了一項“柏林授權(quán)”，認為公約規(guī)定的現(xiàn)有義務(wù)不充分，同意立即開始談判，就2000年后的氣候變化應(yīng)對行動進行磋商，以期最遲于1997年簽訂一項議定書，明確規(guī)定在一定期限內(nèi)發(fā)達國家所應(yīng)限制和減少的溫室氣體排放量。1997年12月，公約第三次締約方會議(COP3)在日本京都舉行，會議達成《〈聯(lián)合國氣候變化框架公約〉京都議定書》。②各方為確定議定書案文進行了艱苦談判。美國等西方國家要求發(fā)展中國家自愿承諾減排，文本草案中第十條為發(fā)展中國家規(guī)定自愿承諾義務(wù)。由于遭到發(fā)展中國家的堅決抵制，該條款未能獲得通過。這樣，議定書僅為發(fā)達國家規(guī)定了有法律約束力的量化減排指標，沒有為發(fā)展中國家規(guī)定減限排義務(wù)。

議定書文本雖獲通過，但卻設(shè)定了嚴苛的生效條件，即需要55個公約締約方批準，且其中附件一國家(發(fā)達國家)締約方1990年溫室氣體排放量之和占全部附件一國家締約方1990年溫室氣體排放總量的55％。當時美國國會對議定書進行了意向性投票，結(jié)果以95∶0否決。由于美國1990年溫室氣體排放量占附件一國家的36.1％，在其拒絕批準的情況下，第二個“55”的要求就難以達到，除非所有其他附件一國家都批準。議定書談成后，很久都未能滿足這兩個“55”的要求。這樣，每個國家的批準都非常重要；最后俄羅斯和波蘭成為公約批準的關(guān)鍵國家。特別是俄羅斯，因其占有1990年附件一國家17.4％的排放量，擁有決定議定書生死的一票。發(fā)展中國家普遍希望議定書能生效，中國和印度進行了協(xié)調(diào)，表示要共同積極推動，爭取同時遞交核準書。最后印度比中國早了幾天。中國在2002年8月31日向聯(lián)合國秘書長遞交了核準書。由于中國是議定書清潔發(fā)展機制潛在的最大發(fā)展中國家參與方，中國批約對議定書的最終生效起到了推動作用。在當年召開的世界可持續(xù)發(fā)展首腦會議上，很多非政府組織代表都為中國此舉歡呼。最終，在歐盟與俄羅斯雙邊磋商達成交換條件后，俄最終于2004年11月遞交了批準書。2005年2月16日，議定書在通過近8年后正式生效，目前有192個締約方。

議定書確定了發(fā)達國家自上而下的減排模式，即發(fā)達國家作為一個整體，2008—2012年第一承諾期六種溫室氣體排放要在1990年基礎(chǔ)上平均減少5.2％。當時幾十個發(fā)達國家代表團團長坐在一起討價還價，確定各國有差別的減排指標(歐盟減少8％，日本、加拿大減少6％，俄羅斯、烏克蘭、新西蘭“零”增排，澳大利亞增排8％，冰島增排10％)，這是議定書最為核心的部分。另外，議定書還規(guī)定了三種創(chuàng)新性的靈活履約機制(包括清潔發(fā)展機制)，將碳作為一種嶄新的國際商品推出，建立了碳交易機制。2001年1O月，公約第七次締約方會議(COP7)在摩洛哥馬拉喀什舉行，會議通過了《馬拉喀什協(xié)定》，確定了三種靈活履約機制的運行規(guī)則，主要內(nèi)容涉及碳的核證、測算、統(tǒng)計、監(jiān)測和認證程序，保證其在國際社會穿越國界進行交易。同時還建立了遵約委員會，保證每噸碳的“含金量”。

之后又舉行了一系列重要會議。2007年公約第十三次締約方會議暨議定書第三次締約方會議(COP13/CMP3)上，啟動了巴厘路線圖談判，公約下成立長期合作行動特設(shè)工作組(AWG—LCA)，議定書下發(fā)達國家進一步減排指標特設(shè)工作組(AWG—KP)繼續(xù)談判，兩組談判均應(yīng)于2009年底取得一致結(jié)果；2009年，先召開了聯(lián)合國氣候變化峰會，中國國家主席胡錦濤出席并發(fā)表講話；同年底舉行哥本哈根會議(COP15/CMP5)，溫家寶總理出席。一年間兩位國家最高領(lǐng)導(dǎo)人出席同一議題的國際會議，在中國史無前例。哥本哈根會議是國際社會就單個議題舉行的規(guī)?？涨暗臅h，120多個國家元首和政府首腦出席，參會人數(shù)達5萬人之多，最終達成一項政治協(xié)議即哥本哈根協(xié)議；2010年底坎昆會議(COP16/CMP6)達成的坎昆協(xié)議，確認并細化了哥本哈根協(xié)議內(nèi)容，確定了應(yīng)對氣候變化國際合作大框架，是巴厘路線圖雙軌談判的重要階段性成果；2011年底德班會議(COP17/CMP7)設(shè)立了增強行動德班平臺工作組，要求不晚于2015年制定一項適用于所有締約方的議定書、其他法律文件或有法律效力的成果。“德班平臺”進程的啟動，標志著氣候變化國際談判的重心將轉(zhuǎn)向2020年后的國際減排安排。

2012年底結(jié)束的多哈會議(COP18/CMP8)取得了三項主要成果。首先是經(jīng)過7年艱苦談判達成了議定書第二承諾期，這是發(fā)展中國家最為看重的成果。第二承諾期始于2013年1月1日，目前共有包括歐盟及成員國、挪威、瑞士、澳大利亞等共38個發(fā)達國家締約方參與；整體減排量為到2020年在1990年基礎(chǔ)上至少減排18％；日本、俄羅斯、新西蘭拒絕參加；加拿大退出。同時將三氟化氮納入管控范圍，管控溫室氣體種類增至七種。第二項成果是結(jié)束了“巴厘行動計劃”談判；第三項是規(guī)劃了“德班平臺”談判進程。

總結(jié)公約發(fā)展的基本脈絡(luò)，大致可分為四個階段。1992年公約開放簽署到2005年議定書生效，這是一個建章立制的過程；2008—2012年為議定書第一承諾期；2013—2020年為議定書第二承諾期；2020年之后很可能是一個取代議定書的新的全球性協(xié)議，目前這個協(xié)議并無具體名稱，只有一個談判授權(quán)。之前中國參與氣候變化談判，最核心任務(wù)是確保自身的發(fā)展空間，反對為發(fā)展中國家設(shè)定量化的溫室氣體減排義務(wù)。所有政策的考慮、談判策略的設(shè)計，都是圍繞這個任務(wù)展開的。當時很多人認為氣候變化問題是西方的陰謀，目的是限制發(fā)展中國家的發(fā)展，是要設(shè)圈套將中國套進來，至今還有部分人這么想。如今中國對氣候變化的認識有所改觀，認為這不是陰謀，而是國際社會面臨的共同挑戰(zhàn)，中國愿意與國際社會一道攜手解決，但權(quán)責分擔應(yīng)按照公約的規(guī)定進行。

二、公約進程與中國低碳發(fā)展的歷程

氣候變化公約究竟給中國帶來些什么影響，這應(yīng)結(jié)合中國低碳發(fā)展的歷程加以認識?？梢哉f，中國低碳發(fā)展的進程是在外部壓力和內(nèi)生動力共同作用下開展的。首先是公約等國際立法進程的推動，加之世界上其他主要國家的示范作用，比如美國的《清潔空氣法》、歐盟的《氣候能源一攬子計劃》、韓國的《低碳綠色增長框架法》，以及日本確立建設(shè)低碳社會的目標等。這讓中國逐漸認識到三個問題：

其一，低碳綠色發(fā)展成為趨勢。受氣候變化談判的影響和推動，氣候變化問題幾乎成了當前國際社會最為關(guān)注的熱點問題，即便是在全球金融危機蔓延、國際經(jīng)濟復(fù)蘇乏力的情況下，各國對氣候變化的重視程度不但沒有減弱，反而加大了對低碳綠色發(fā)展的重視和投入。這是因為他們認識到，應(yīng)對氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟，加大對新能源和可再生能源領(lǐng)域的投入，不但有利于刺激本國經(jīng)濟走出危機困境，促進新的就業(yè)崗位和制造新的經(jīng)濟增長點，更有利于拉動經(jīng)濟的可持續(xù)恢復(fù)和增長，提高長遠競爭力。

其二，根據(jù)自身國情發(fā)展低碳經(jīng)濟。目前發(fā)展低碳經(jīng)濟較為積極的歐盟、日本、韓國等國的人均排放依然較高，說明其他發(fā)展中國家不能盲目“低碳”，而應(yīng)遵循客觀經(jīng)濟規(guī)律，目標不宜過激，應(yīng)在發(fā)展經(jīng)濟的同時盡量減少排放。

其三，避免重復(fù)美、澳、加模式。這些國家的教訓(xùn)是，如果等到整個社會經(jīng)濟能源結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)消費方式都達到高排放水平后，再減排會付出巨大的代價。這也是這些國家難以制定積極減排政策的原因。但出于長遠競爭力的需要，他們也都急于轉(zhuǎn)型。

中國對氣候變化問題的態(tài)度變化是在中國正式提出科學(xué)發(fā)展觀的2003年?；仡櫲嗄陙碇袊母母镩_放歷程，可以明顯地看出，中國選擇低碳發(fā)展方向是突破國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境約束的必然。中國的崛起被公認為當今世界最重大的事件，改變了世界的格局。中國以“中國價格”攻克了已被瓜分完畢的世界市場，成為“世界工廠”，成為世界第二大經(jīng)濟體。但“中國價格”的背后是低工資、低福利、低環(huán)境成本、低社會成本和高投資率、高出口率、高消耗、高污染、計劃體制未完全退出。出口產(chǎn)品以勞動密集型和資源密集型的低端產(chǎn)品為主。極高的外匯儲備助推貨幣超發(fā)，即通貨膨脹。有購買力的消費在國民經(jīng)濟中比重過低，工資、社保、醫(yī)療等民生所得較少。因此，得出的一個基本共識是，成績巨大，代價高昂，依靠投資擴張和出口的增長模式難以為繼。這個共識有充分的數(shù)據(jù)加以支撐。