人大信訪、政治參與和民主建設(shè)

人大信訪是人民代表大會制度的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著為常委會履職服務(wù)的重要職責(zé)；其工作并不僅僅是參與具體案件的協(xié)調(diào)處理。實際上，權(quán)利救濟(jì)只是人大信訪的派生職能，其主要職能則是對政府、法院和檢察院的工作進(jìn)行監(jiān)督。人大信訪是人大常委會實施對“一府兩院”監(jiān)督的制度化渠道和重要基礎(chǔ)，也是各級人大及其常委會監(jiān)督憲法和法律實施，監(jiān)督國家行政、司法機關(guān)及其工作人員的重要信息來源。信訪是人大與民眾保持經(jīng)常性聯(lián)系、收集民意，對各級國家機關(guān)及其人員的工作進(jìn)行監(jiān)督的重要渠道和紐帶。從S市人大信訪事項的內(nèi)容來看，有相當(dāng)一部分系信訪人向國家機關(guān)提出的具有建設(shè)性的建議、批評和意見。信訪辦則認(rèn)真分析來訪來信中反映的典型性問題，形成專題分析材料，為人大常委會開展監(jiān)督工作提供了有效支撐和依據(jù)。信訪工作對于人大的主要職能立法工作也非常重要。S市人大信訪辦注重從群眾的來信來訪中捕捉社會熱點問題，并將群眾參與管理社會公共事務(wù)的意見匯集整理，報告給常委會。其中很多重要意見都在立法中得到體現(xiàn)。[7]信訪辦還特別重視同類信訪事項的深度研究，注重分析探索導(dǎo)致這些問題的社會機制，歸納出根本原因，進(jìn)而為人大立法解決重大問題提供建議和依據(jù)。這些都充分發(fā)揮了人大信訪在推動立法和優(yōu)化公共事務(wù)決策方面的積極作用，不但有利于從根本上促進(jìn)此類問題的依法解決和當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)，也有利于促進(jìn)國家法治建設(shè)。人大信訪部門對于建議、投訴案件的受理以及對同類重要問題的深入調(diào)研，也成為人大聯(lián)系群眾參政議政的重要渠道，是具有中國特色的公共參與方式，有利于促進(jìn)信息溝通和加強民主建設(shè)。此外，通過信訪參與，使得普通市民大眾能夠行使民主權(quán)利和參與公共事務(wù)，公民權(quán)利意識和法制意識也得以培育和發(fā)展。這些都是人大信訪的重要優(yōu)勢。

對照S市人大信訪辦的工作實踐，我們發(fā)現(xiàn)很多對于信訪體系的過度批評是因為對信訪系統(tǒng)未加區(qū)分而全盤否定。如一些主要的批評認(rèn)為，信訪制度具有濃厚的權(quán)大于法的“人治色彩”。信訪作為糾紛解決機制，存在非規(guī)范性、非程序性、非專業(yè)性、缺乏交往理性和結(jié)果的高度或然性等問題。因此，強化信訪將有礙于國家法治建設(shè)。[8]但實際上，這些批評并不完全合理；或者說至少人大信訪在這些方面并不存在非常嚴(yán)重的問題。就規(guī)范性而言，人大信訪部門的工作重心是處理涉訴信訪，其主要是作為司法救濟(jì)的過濾機制、補充機制和疑難處理機制而存在。人大信訪本身所具有的法制性和規(guī)范性，要求該信訪機構(gòu)高度重視程序規(guī)范。他們不僅能夠發(fā)揮人民代表大會保障公民合法權(quán)益的功能，而且有助于確保權(quán)力機關(guān)對于行政機構(gòu)和司法機關(guān)的監(jiān)督。就程序性而言，人大信訪部門從受理信訪案件到相關(guān)事項的處理，都遵循比較嚴(yán)格的程序。信訪辦并不只是傳遞信息，也參與信訪事項包括糾紛的解決。在S市人大信訪辦，對于一般的信訪案件通常是采用轉(zhuǎn)辦。但對于一些重要的或者典型的信訪事項，則先在部門內(nèi)部開會研討，決定是否將該事項交給常委會領(lǐng)導(dǎo)接待；后者實際上擔(dān)負(fù)召集信訪人和相關(guān)部門到場聽證的職責(zé)，而很少直接批示如何處理。一旦經(jīng)此過程判斷信訪人訴求合理，信訪辦就會在常委會領(lǐng)導(dǎo)支持下進(jìn)行交辦或督辦，協(xié)調(diào)相關(guān)部門解決問題。上述無論是普通轉(zhuǎn)辦，還是交辦、督辦，都有比較嚴(yán)格的程序規(guī)定。關(guān)于專業(yè)性問題，那些認(rèn)為信訪工作人員都不具備專業(yè)法律知識、不尊重法律職業(yè)習(xí)慣和道德的指責(zé)顯然也是具有偏見的。就S市人大信訪辦來說，不但負(fù)責(zé)人曾獲得職業(yè)律師資格，而且接訪人員大多是從法院、檢察院借調(diào)的資深法官和檢察官，具有豐富的法律知識和深厚的專業(yè)素養(yǎng)。就交往理性而言，人大信訪辦對糾紛的處理并不是僅僅依據(jù)信訪人的單方面陳述；相反，他們往往為了解決信訪難題，經(jīng)常多次甚至十幾次尋找相關(guān)當(dāng)事人和有關(guān)部門調(diào)查核實。信訪辦處理問題并不是千方百計地甚至是不計成本地“息訪”，而是強調(diào)以法律為準(zhǔn)繩，實事求是地公正處理相關(guān)爭議。正是基于這個準(zhǔn)則，其處理結(jié)果往往具有一致性和連續(xù)性。

因為人大信訪體系具有上述優(yōu)勢，相對避免了其他黨政信訪機構(gòu)存在的嚴(yán)重問題，而且具有獨特的監(jiān)督協(xié)調(diào)和政治參與功能，所以在信訪體制改革上，可以考慮逐步撤銷各黨政部門的信訪機構(gòu)，把信訪全部集中到各級人民代表大會，通過人大來監(jiān)督一府兩院的工作，以加強系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。②曾有研究者也對這一制度設(shè)計提出了激烈批評，認(rèn)為加強人大信訪工作會導(dǎo)致人大本身代議功能的弱化，最終損害中國政治的參與結(jié)構(gòu)。[9]但這一批評是對人大信訪有所誤解的。信訪人到人大機關(guān)反映問題并不必然導(dǎo)致代表與機關(guān)之間直接聯(lián)系的弱化。實際上，目前我國人大制度存在的一個重要問題是代表與普通民眾之間的聯(lián)系相當(dāng)不足。針對這一問題，S市人大信訪辦也進(jìn)行了制度創(chuàng)新。他們自2003年起，每年邀請數(shù)百名代表參與信訪接待。這些代表事先都進(jìn)行過培訓(xùn)，了解如何接待和處理群眾來信來訪等問題。信訪辦每月在固定的接訪日召集他們參與閱信和來訪接待。這些代表還就典型的信訪事項和問題進(jìn)行研討。信訪辦再就代表提出的問題及建議進(jìn)行研究、溝通和上報常委會。人大代表參與信訪工作成了他們了解民意的重要渠道，成為閉會期間代表發(fā)揮作用的重要平臺。這不僅密切了代表與人民群眾的聯(lián)系，也拓寬了其履職領(lǐng)域。也就是說，人大信訪體系不僅加強了人民群眾和權(quán)力機關(guān)的聯(lián)系，也有利于促進(jìn)人大代表與人民群眾、人大代表與人大常委會之間的聯(lián)系，增強了人大的政治參與功能。而人大信訪這一積極的政治功能，恰恰是包括任文在內(nèi)的信訪取消論者所忽視的。

總之，如果實行新的改革，以各級人大整合所有其他信訪機構(gòu)，將產(chǎn)生良好的政治和社會效應(yīng)：人大信訪以當(dāng)事人先行尋求司法救濟(jì)為前提，促使法院功能得以強化；而且，其在解決一些疑難案件、司法救濟(jì)力所不及的問題上具有重要優(yōu)勢，有助于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益和國家司法機關(guān)的權(quán)威。人大信訪借助立法機關(guān)權(quán)威對行政、司法機構(gòu)的工作進(jìn)行監(jiān)督，有助于督促這些部門依法行政。人大信訪通過促進(jìn)各方協(xié)作，創(chuàng)建比較順暢的地方參與渠道，促進(jìn)各種問題的高效解決，有助于整體社會的穩(wěn)定與和諧。通過理順信訪體制，把問題解決在基層，避免各種問題和矛盾焦點向中央聚集，有助于維護(hù)中央政治權(quán)威。這樣的新體制能夠發(fā)揮信訪救濟(jì)的獨特優(yōu)勢，并矯正現(xiàn)有的以黨政信訪為主的體系不講程序、缺乏規(guī)范、信息失真等弊端。無可諱言的是，在當(dāng)前情境下，人大作為國家權(quán)力機關(guān)的地位并沒有充分彰顯，也相應(yīng)使得人大信訪的積極功能不夠顯著。這恰恰是中國漸進(jìn)式民主改革所要致力于解決并有可能解決的問題。如果能夠先行加強人大信訪工作，也有利于提升人大作為國家權(quán)力機關(guān)的地位。相對于任文以民主建制解開信訪死結(jié)的理想化路徑，這樣立足實際的途徑相對更具可行性。當(dāng)然，這樣的新模式改革并非能一蹴而就，在實踐上還存在很多具體問題，需要進(jìn)一步探索解決?；趯θ舜笮旁L實踐的觀察，筆者認(rèn)為信訪制度并沒有完全如任文所言違背時代潮流，如果加以適當(dāng)改革，將能夠發(fā)揮積極作用。拙見是否合理，也有待任先生和其他學(xué)界方家指正。

注釋：

①2012年5～11月，筆者受委派掛職S市人大常委會信訪辦，本文實證材料均來自此間調(diào)研。

②于建嶸最先提出了這一主張，但他沒有充分論證人大信訪制度的協(xié)調(diào)、監(jiān)督和政治參與等獨特的優(yōu)勢。

【參考文獻(xiàn)】

[1]于建嶸.信訪制度改革與憲政建設(shè).二十一世紀(jì)，2005(6)；張紅、李棟.中國信訪制度：困境與變革.華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2012(6).

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[3]趙凌.信訪改革引發(fā)爭議.南方周末，2004-11-18.

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[8]周永坤.信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇.暨南學(xué)報(哲社版)，2006(1).

[9]李劍.制度互補與制度替代——政治參與視野下的人大與信訪.云南行政學(xué)院學(xué)報，2005(4).