【內(nèi)容提要】 隨著當(dāng)前中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定形勢(shì)日益復(fù)雜，有研究者認(rèn)為現(xiàn)行信訪制度難以適應(yīng)時(shí)代潮流，加劇了社會(huì)矛盾。但現(xiàn)有研究對(duì)于整個(gè)信訪制度的批判大多是基于對(duì)黨政信訪體系的認(rèn)識(shí)，忽視了人大信訪依托國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)所具有的監(jiān)督協(xié)調(diào)和政治參與功能。人大信訪不但在解決具體的司法疑難問(wèn)題上能夠發(fā)揮重要的協(xié)調(diào)作用，而且可以通過(guò)相關(guān)信息收集，為人大監(jiān)督、立法提供建議和依據(jù)。此外，這一體系也成為人大聯(lián)系群眾參政議政的重要渠道，有利于促進(jìn)政治參與和加強(qiáng)民主。因此，在今后的改革中，如果能以人大信訪為主整合現(xiàn)有信訪體系，將有利于解決當(dāng)前的信訪困局，促進(jìn)弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)和國(guó)家民主法治建設(shè)。

【關(guān) 鍵 詞】人大信訪/監(jiān)督協(xié)調(diào)/政治參與/法治建設(shè)/民主建設(shè)

近年來(lái)，隨著中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，信訪成為理論界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。在信訪改革方向上，出現(xiàn)了弱化取消論與強(qiáng)化擴(kuò)權(quán)論的激烈論爭(zhēng)。[1]任劍濤先生在《探索與爭(zhēng)鳴》2012年第1期發(fā)表《信訪制度是否適應(yīng)時(shí)代潮流》一文(以下簡(jiǎn)稱任文)。文章認(rèn)為，由于國(guó)家基本制度安排扭曲，中國(guó)的信訪制度本身也必定被扭曲。要解決這一問(wèn)題，必須建構(gòu)健全的憲政民主制度，由此保證國(guó)家治理信息的通暢傳遞，為善政提供真實(shí)起點(diǎn)。在否認(rèn)信訪積極功能這一點(diǎn)上，任文和弱化取消論基本一致。該文還具體地從國(guó)家政體與信息傳遞機(jī)制角度出發(fā)，論證集權(quán)制度必然造成信息失真和信訪制度的整體低效率，提出應(yīng)以民主建制解開(kāi)信訪死結(jié)?？傮w而言，任文提出很多真知灼見(jiàn)，在制度環(huán)境與信息失真這一關(guān)聯(lián)機(jī)制的分析上十分深刻。但是，拙見(jiàn)任文的部分論點(diǎn)似與信訪工作實(shí)踐不太符合，值得商榷。尤其是，包括任先生在內(nèi)的批評(píng)者們所揭示的信訪中存在的問(wèn)題，更多地集中在黨政信訪體系上?；趯?duì)人大信訪工作實(shí)踐的研究，筆者認(rèn)為在改革的方向上，不應(yīng)全盤否定現(xiàn)有信訪制度，而是應(yīng)該削弱現(xiàn)有的以黨政機(jī)關(guān)信訪機(jī)構(gòu)為主的模式，更多地發(fā)揮人大信訪所特有的監(jiān)督協(xié)調(diào)和政治參與功能。依托具有中國(guó)特色的民主設(shè)置——人民代表大會(huì)制度，這一黨政外信訪體系具有克服當(dāng)前信訪“死結(jié)”的功能。①

　信訪的主要功能及其存在必要性

作為論證的起點(diǎn)，任文認(rèn)為人民來(lái)信來(lái)訪可以簡(jiǎn)單區(qū)分為兩類：一類是肯定、贊揚(yáng)各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)工作的；一類是表達(dá)對(duì)各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)不滿、抗議而請(qǐng)求幫助的。但從信訪實(shí)踐工作來(lái)看，這一分類確實(shí)過(guò)于簡(jiǎn)單。實(shí)際工作中，一般根據(jù)信訪人的目的和訴求將信訪事項(xiàng)區(qū)分為意見(jiàn)建議、申訴、求決、揭發(fā)控告和其他五種。其中意見(jiàn)建議類主要包括對(duì)黨和國(guó)家的方針政策提出自己的主張和意見(jiàn)，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和其他社會(huì)生活中的有關(guān)情況表達(dá)態(tài)度和看法；申訴類主要包括對(duì)法院判決、行政仲裁、黨紀(jì)政紀(jì)處分等處理不服，提出改變或糾正的要求；求決類主要包括對(duì)工作、生產(chǎn)、生活中遇到的困難和問(wèn)題請(qǐng)求幫助解決；揭發(fā)控告類主要包括對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等組織及其工作人員違法違紀(jì)行為的舉報(bào)。任文對(duì)于信訪制度的批評(píng)主要是針對(duì)其分類中第二類的“低效”而展開(kāi)的，主要涵蓋了實(shí)踐工作分類中的后四種。但任文沒(méi)有注意到，意見(jiàn)建議類信訪目前雖然在信訪數(shù)量中所占比例較小，但隨著公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒和參與要求的提高，這一信訪事項(xiàng)作為一個(gè)重要的政治參與渠道將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。而且在此類信訪中，一般較少存在任文所提出的因?yàn)榧ち业睦鏇_突而導(dǎo)致的信息失真問(wèn)題。任文忽視了信訪的這一重要功能而對(duì)該體系進(jìn)行全面批判和全盤否定，自然存在以偏概全的問(wèn)題。

任文認(rèn)為，由于中國(guó)的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)等原因，原先作為傳遞國(guó)家治理信息特殊方式的信訪制度，在新時(shí)期已經(jīng)發(fā)生根本性扭曲，難以解決信訪人反映的問(wèn)題。具體而言，他認(rèn)為信訪制度從法條到舉措兩端，都存在驅(qū)使這一制度扭曲變樣的因素。如就預(yù)防舉措來(lái)看，信訪條例對(duì)信訪秩序的過(guò)分強(qiáng)調(diào)，對(duì)信訪機(jī)構(gòu)責(zé)任與違規(guī)的處置規(guī)定，對(duì)信訪人違規(guī)違法舉措的強(qiáng)力防止，都成為妨礙信訪正常進(jìn)行的內(nèi)在因素。因此信訪的總體效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如預(yù)期。但是正如其他論者已經(jīng)指出的，對(duì)公民信訪權(quán)利的再認(rèn)識(shí)和對(duì)信訪制度的反思同樣重要。信訪權(quán)利是公民的一項(xiàng)基本民主權(quán)利，但并不意味著這是一項(xiàng)不受約束、任意擴(kuò)張的權(quán)利；否則將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)陷入混亂和無(wú)序之中，信訪權(quán)利的保障也無(wú)從談起。[2]在信訪工作實(shí)踐中，由于信訪機(jī)構(gòu)、工作人員和信訪當(dāng)事人自身的問(wèn)題而導(dǎo)致信訪活動(dòng)難以正常進(jìn)行的情形都可能發(fā)生。尤其是，有不少信訪人為了施加壓力，動(dòng)輒在信訪場(chǎng)所采用大吵大鬧、自殺等極端手段，嚴(yán)重干擾了信訪機(jī)構(gòu)正常工作秩序，也妨礙了其他人的信訪權(quán)利。因此，針對(duì)上述情形作出適當(dāng)?shù)念A(yù)防舉措，既有利于促使大眾尊重社會(huì)制度和規(guī)則，也有利于保護(hù)群體的信訪權(quán)利。實(shí)際上，對(duì)于大多數(shù)上訪人來(lái)說(shuō)，他們對(duì)于信訪機(jī)構(gòu)本身并無(wú)多少憤恨心理。他們一般都認(rèn)識(shí)到“冤有頭、債有主”，造成其訴求問(wèn)題的源頭是其他個(gè)人或組織。他們寄希望于信訪部門幫助其實(shí)現(xiàn)公正。之所以纏訪、鬧訪，往往是為了引發(fā)更多的關(guān)注，而信訪部門也深知這一點(diǎn)。所以二者之間并不一定會(huì)形成任文所認(rèn)為的“注定了信訪機(jī)構(gòu)與信訪人之間的對(duì)峙性關(guān)系”，也并不一定會(huì)因此形成官民間信息傳遞的拙劣方式。

任文認(rèn)為，在公民冤屈問(wèn)題發(fā)生的行政層次做出信訪舉動(dòng)，沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性作用。在中國(guó)地方黨政機(jī)構(gòu)幾乎完全是處于熟人社會(huì)的情況下，要求掌握地方權(quán)力的官員之間做到按照規(guī)則去糾正信訪人反映的機(jī)構(gòu)和官員的問(wèn)題和失誤，無(wú)疑非常困難。因而，信訪制度的救濟(jì)功能受到先行限定。但實(shí)際上，正如很多研究者所公認(rèn)的，中國(guó)目前的權(quán)利救濟(jì)方式嚴(yán)重不足，不能僅僅依賴司法救濟(jì)，信訪救濟(jì)也是重要的途徑。[3]在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)，信訪對(duì)于行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)實(shí)踐來(lái)說(shuō)具有特殊的意義。它有利于節(jié)約弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)成本和沖破地方關(guān)系網(wǎng)的束縛，并且在救濟(jì)效力上略勝訴訟救濟(jì)。因?yàn)槭烊松鐣?huì)的關(guān)系網(wǎng)桎梏，在缺乏有效的新聞監(jiān)督和嚴(yán)格的司法獨(dú)立的情況下，只有比較高層的國(guó)家機(jī)關(guān)能夠矯正基層政府的侵害行為。由此，信訪救濟(jì)中普遍使用的越級(jí)上訪手段顯現(xiàn)了獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，有可能在國(guó)家權(quán)力的支持下遏制地方官僚特權(quán)的擴(kuò)張和對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的侵害。因此，在存在嚴(yán)重司法不公和司法腐敗的社會(huì)，信訪救濟(jì)有助于實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義。[4]

筆者在社區(qū)維權(quán)的實(shí)證研究中也發(fā)現(xiàn)，盡管作為市民維權(quán)主要方式的信訪渠道，在大多數(shù)情況下不能直接解決信訪人所訴求的問(wèn)題，卻為社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了一定的安全閥作用。由于目前我國(guó)的司法體制還受地方行政權(quán)力制約，信訪體系在維護(hù)基層社會(huì)秩序和群眾權(quán)益上，仍具有不可替代的重要作用。在很多遭遇地方當(dāng)局侵權(quán)的百姓看來(lái)，信訪渠道是他們唯一的得以表達(dá)冤屈和訴諸國(guó)家權(quán)威的垂直網(wǎng)絡(luò)，并讓其抱有解決問(wèn)題的一線希望。這條垂直網(wǎng)絡(luò)的存在使得群眾在遇到基層政府侵權(quán)時(shí)，不至于對(duì)整個(gè)政治體制喪失信心，從而有利于基層社會(huì)的穩(wěn)定。[5]也正因?yàn)樾旁L渠道的存在，實(shí)施侵權(quán)的地方當(dāng)局也會(huì)多少有所顧忌。以此看來(lái)，任文僅僅以“解決問(wèn)題”的比例來(lái)判定信訪作為一種制度設(shè)計(jì)的成本與其效益之間不成比例，也可能有失偏頗。

任文認(rèn)為，當(dāng)前信訪制度已經(jīng)走入了死胡同，成為難以解開(kāi)的死結(jié)。而解開(kāi)這個(gè)死結(jié)，需要寄希望于信訪制度之外、國(guó)家基本政治制度層面的改造。寄希望以民主建制解開(kāi)信訪死結(jié)，確實(shí)十分誘人。問(wèn)題是，這個(gè)解決方案短期內(nèi)恐怕難以實(shí)現(xiàn)。中國(guó)社會(huì)的情形，決定了太過(guò)激進(jìn)的民主轉(zhuǎn)型和制度變革可能導(dǎo)致難以預(yù)期的社會(huì)后果；一旦發(fā)生社會(huì)不穩(wěn)定，真正受害的必將是普通大眾。在此方面，我們已經(jīng)有過(guò)深刻的歷史教訓(xùn)。因此，正如有論者指出，信訪制度的改革應(yīng)與整個(gè)社會(huì)體制改革聯(lián)系起來(lái)，采取漸進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)以法治為內(nèi)容的改革，并擴(kuò)大公民有序的政治參與、理順各類信訪的處理渠道和樹(shù)立司法的最終裁判權(quán)威。[6]所以最穩(wěn)妥的方式，是在現(xiàn)有的制度架構(gòu)內(nèi)推動(dòng)改革。就中國(guó)的信訪體系而言，其本身蘊(yùn)藏的正面功能值得我們進(jìn)一步挖掘。

當(dāng)然，筆者并非否認(rèn)目前信訪制度的消極效應(yīng)。實(shí)際上，任劍濤先生和很多批評(píng)者所認(rèn)定的關(guān)于該體系運(yùn)作導(dǎo)致的種種后果確實(shí)存在，而且相當(dāng)嚴(yán)重，如部分信訪人的偏執(zhí)和基層政府的暴力截訪等，由此在實(shí)踐中導(dǎo)致各方精力、資源耗費(fèi)過(guò)多和國(guó)家政治認(rèn)同流失。所以，信訪制度確實(shí)需要改革。但是，批評(píng)者們所揭示的信訪中存在的問(wèn)題，集中體現(xiàn)在黨政信訪體系上。我們發(fā)現(xiàn)人大信訪相比較而言，具有更多的積極功能和較少的負(fù)面效應(yīng)。在今后的改革中，如果能以人大信訪為主整合現(xiàn)有信訪體系，更多地發(fā)揮人大信訪所特有的監(jiān)督協(xié)調(diào)和政治參與功能，將有利于解決當(dāng)前的信訪困局，促進(jìn)弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)和國(guó)家民主法治建設(shè)。

　人大信訪、公民權(quán)利救濟(jì)與法治建設(shè)

在我們對(duì)S市人大常委會(huì)信訪辦的工作實(shí)踐研究中，發(fā)現(xiàn)與存在諸多問(wèn)題的黨政信訪體系相比，人大信訪具有更多的正面功能。原則上，人大信訪部門雖然接受所有事由上訪人的來(lái)信，但當(dāng)面接訪的案件都是涉法涉訴案件。他們受理的很多信訪案的緣由，并非因?yàn)楝F(xiàn)有研究包括任文所普遍認(rèn)為的民眾“信訪不信法”或者司法不公而導(dǎo)致。相反，在這些案件中，上訪人在前期都首先訴諸司法救濟(jì)，很多也得到了比較公正的判決，涉案各方對(duì)判決結(jié)果本身也無(wú)爭(zhēng)議。但是，有些當(dāng)事人之所以仍然上訪，是因?yàn)楸桓娣嚼孟嚓P(guān)法律規(guī)定漏洞事先隱匿了主要財(cái)產(chǎn)，使得判決賠付無(wú)法執(zhí)行，受害人的合法權(quán)益受到損害。原審法院盡管也想盡力執(zhí)行，但這往往需要相關(guān)行政機(jī)構(gòu)的配合。在現(xiàn)行體制下，一審法院往往因?yàn)樾姓?jí)別低、權(quán)威不足等原因而難以得到相關(guān)行政部門配合，使得法律尊嚴(yán)受到挑戰(zhàn)。如在某交通事故賠償案中，肇事出租車駕駛員、車主和擔(dān)保人等多名被告均拒不配合執(zhí)行判決賠償，并且都隱匿了主要財(cái)產(chǎn)；受害人身受重傷，卻難以得到起碼的賠付。一審的區(qū)級(jí)法院打算拍賣肇事出租車營(yíng)運(yùn)車牌賠償原告，但又面臨政策障礙和權(quán)威不足，難以得到市交通局等多個(gè)相關(guān)部門配合過(guò)戶，導(dǎo)致案件無(wú)法執(zhí)行。受害人家庭于是上訪。在此情況下，人大信訪辦利用人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)威，出面組織協(xié)調(diào)相關(guān)司法、行政機(jī)構(gòu)共同破解政策障礙，為最終解決問(wèn)題鋪平了道路。這種監(jiān)督和協(xié)調(diào)，不但使得信訪當(dāng)事人的合法權(quán)益得到維護(hù)，也為相關(guān)司法、行政部門解決了難題；因?yàn)榉ㄔ号袥Q案件難以執(zhí)行不僅會(huì)影響相關(guān)部門的權(quán)威，而且上訪人的信訪活動(dòng)也給他們的工作和生活帶來(lái)了很大困擾。但此前各方都因?yàn)槊媾R政策障礙、擔(dān)心承擔(dān)責(zé)任而難以相互配合。人大信訪機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)為各方協(xié)作破解政策難題提供了機(jī)會(huì)和平臺(tái)。因此，在這些案件中，無(wú)論是信訪人還是相關(guān)的法院和行政部門，都十分感謝人大信訪辦。這樣的協(xié)作也對(duì)解決類似的疑難問(wèn)題具有示范效應(yīng)。對(duì)于很多疑難案件的被執(zhí)行方來(lái)說(shuō)，他們實(shí)際上都具備賠償能力。但因?yàn)楝F(xiàn)行法規(guī)的漏洞，這些被執(zhí)行方極力逃避賠償義務(wù)。由于人大信訪部門牽頭破解政策障礙，他們最終不得不履行了法律義務(wù)。這樣的結(jié)果對(duì)類似的“老賴”們產(chǎn)生了很大的警示作用，維護(hù)了法律尊嚴(yán)。

實(shí)際上，這樣的信訪處理方式對(duì)于S市人大信訪辦來(lái)說(shuō)頗具典型性。我們發(fā)現(xiàn)該辦在工作實(shí)踐中遇到難題時(shí)總是想方設(shè)法，在不違反法律法規(guī)的前提下，根據(jù)案件的具體情況嘗試各種方法以維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，破解了很多信訪難題。在如上所述牽涉多個(gè)部門的司法案件的執(zhí)行中，只有在人大信訪辦牽頭協(xié)調(diào)后，這些難題才得以解決。而人大信訪部門之所以能夠協(xié)調(diào)這些行政、司法部門，是因?yàn)槿舜笞鳛榱⒎C(jī)關(guān)，具有相對(duì)超然的權(quán)威。理論上，這些行政、司法部門都需要對(duì)人大負(fù)責(zé)，接受人大監(jiān)督。而在實(shí)踐中，這些部門至少在形式上要遵守這一規(guī)則，所以在一般情況下，他們也接受人大的協(xié)調(diào)。因此，這樣的信訪體制越有作為，不但不會(huì)如批評(píng)者所言那樣導(dǎo)致法律規(guī)則愈加疲軟，而且實(shí)際上維護(hù)了司法權(quán)威。