太空安全問題日益嚴(yán)重,突出表現(xiàn)為太空碎片增多,影響航天器進(jìn)出太空和在軌運(yùn)行;在軌航天器越來越多,相互干擾現(xiàn)象增多;衛(wèi)星頻率、軌道資源緊張,各國(guó)為此競(jìng)爭(zhēng)激烈;太空武器化,破壞了國(guó)際戰(zhàn)略格局的穩(wěn)定與平衡。這種安全局勢(shì)被美國(guó)國(guó)防部概括為太空日益“擁擠”、“競(jìng)爭(zhēng)”、“對(duì)抗”。太空安全問題的上述四個(gè)方面密切相關(guān)且相互交織。任何一國(guó)都無力獨(dú)自解決。而現(xiàn)有國(guó)際太空安全治理機(jī)制的三個(gè)相關(guān)機(jī)構(gòu)——聯(lián)合國(guó)外空委、裁軍會(huì)議和國(guó)際電信聯(lián)盟——各自為政,缺乏有效協(xié)調(diào)與溝通,無法有效解決這一復(fù)雜問題。同時(shí),美國(guó)在這三個(gè)國(guó)際組織中利用一票否決權(quán)阻止任何對(duì)其不利的倡議、決議,阻止了國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)太空安全的進(jìn)一步努力,使相關(guān)努力陷于僵局。
為了打破這種僵局,國(guó)際知名智庫早在世紀(jì)之交就提出了“太空交通管理”,試圖用自愿的方式增加太空透明度,謀求太空安全治理。為此,歐盟與美國(guó)提出了各自的太空行為準(zhǔn)則,并力求爭(zhēng)奪主導(dǎo)權(quán),中、印、澳、巴(西)等利益攸關(guān)方也表達(dá)了各自的關(guān)切。本文試圖介紹各利益攸關(guān)方就太空行為準(zhǔn)則進(jìn)行的博弈與較量及學(xué)者們的相關(guān)爭(zhēng)論,并預(yù)測(cè)其未來前景與走向,以及對(duì)中國(guó)的啟示。
一、歐美競(jìng)爭(zhēng)太空行為準(zhǔn)則主導(dǎo)權(quán)
在美國(guó)拒絕以條約(主要是中俄兩國(guó)提出的禁止太空武器化條約,即PPWT)形式解決太空安全問題之時(shí),歐盟、美國(guó)等西方國(guó)家提出了“太空行為準(zhǔn)則”,企圖用不具備法律約束力的、自愿遵守的太空行為準(zhǔn)則,作為新太空條約的替代方案,確立太空安全治理機(jī)制,促進(jìn)太空安全。
(一)歐盟率先推出太空活動(dòng)行為準(zhǔn)則,爭(zhēng)取多數(shù)國(guó)家贊同
2008年,歐盟推出“太空活動(dòng)行為準(zhǔn)則”(DraftCodeofConductforOuterSpaceActivities)草案。
準(zhǔn)則的主要目的是通過最新、最佳實(shí)踐來執(zhí)行現(xiàn)有的國(guó)際條約、原則和協(xié)議,并作為現(xiàn)有太空安全治理機(jī)制的補(bǔ)充。其主要內(nèi)容體現(xiàn)在第二和第三部分,即總體措施(包括第四條和第五條)與合作機(jī)制(包括第六、七、八、九條),也就是“太空道路規(guī)則”,涵蓋太空碎片減緩與太空活動(dòng)通報(bào)規(guī)則。準(zhǔn)則規(guī)定行為體不得有目的地產(chǎn)生太空碎片;不得故意對(duì)在軌衛(wèi)星實(shí)施有害干擾;盡最大努力減少太空事故的發(fā)生;將衛(wèi)星發(fā)射、在軌運(yùn)轉(zhuǎn)和重返大氣層信息向國(guó)際社會(huì)進(jìn)行通報(bào);除了提供《登記公約》所需要的信息,各國(guó)應(yīng)向聯(lián)大提供第62/101決議所要求的相關(guān)數(shù)據(jù);本國(guó)的太空政策、戰(zhàn)略等信息也向國(guó)際社會(huì)公開;切實(shí)履行《外層空間條約》第9條有關(guān)國(guó)際磋商機(jī)制的規(guī)定。
該準(zhǔn)則是一個(gè)不具備法律約束力的協(xié)議。歐盟呼吁各國(guó)在自愿的基礎(chǔ)上予以遵守。歐盟原本打算與各太空國(guó)家進(jìn)行討論,等到多數(shù)國(guó)家贊同后再拿到聯(lián)合國(guó)大會(huì)進(jìn)行討論,希望以聯(lián)合國(guó)名義頒布準(zhǔn)則,類似于聯(lián)合國(guó)外空委《太空碎片減緩指南》。為此,歐盟進(jìn)行了廣泛的外交努力,與美、俄、中、巴、印、澳、日等國(guó)家進(jìn)行雙邊會(huì)談。根據(jù)反饋信息,歐盟對(duì)最初的草案進(jìn)行了修正,于2010年9月公布準(zhǔn)則修正版
此后,歐盟繼續(xù)與這些國(guó)家進(jìn)行磋商,力爭(zhēng)它們的贊同。起初,歐盟得到了美國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)的支持,但美國(guó)表示要仔細(xì)評(píng)估之后再?zèng)Q定是否簽署該協(xié)議。
(二)美國(guó)一反初始的曖昧態(tài)度,反對(duì)歐盟草案,力圖奪回主導(dǎo)權(quán)
2012年1月12日,美國(guó)負(fù)責(zé)軍控與國(guó)際安全的副國(guó)務(wù)卿陶舍爾(EllenTauscher)指出,歐盟的草案太具有“限制性”了,美國(guó)反對(duì)該準(zhǔn)則草案,
原因就是參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)在經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間評(píng)估之后,認(rèn)為準(zhǔn)則草案嚴(yán)格限制了美軍利用太空。是參聯(lián)會(huì)并沒有說明歐盟準(zhǔn)則草案如何“限制”了美軍利用太空。不過,小布什政府的副國(guó)務(wù)卿博爾頓(JohnR.Bolton)在《紐約時(shí)報(bào)》撰文透露了一點(diǎn)消息:歐盟準(zhǔn)則妨礙了美軍發(fā)展天基反導(dǎo)系統(tǒng)、反衛(wèi)星武器以及利用衛(wèi)星收集情報(bào)。
如果說陶舍爾的講話是美國(guó)拋棄歐盟草案的開始,那么國(guó)務(wù)卿希拉里2012年1月17日的聲明則等于徹底拋棄。希拉里說美國(guó)準(zhǔn)備與國(guó)際社會(huì)一道,起草國(guó)際太空行為準(zhǔn)則,減緩太空碎片,行為體要負(fù)責(zé)任地進(jìn)行太空活動(dòng),以此推進(jìn)太空安全,確保太空長(zhǎng)期可持續(xù)利用。而且希拉里也明確表示,這個(gè)準(zhǔn)則不能限制美國(guó)保護(hù)國(guó)家安全或保護(hù)盟國(guó)的能力,否則美國(guó)將不會(huì)簽署。
這就是所謂的“美國(guó)國(guó)家安全例外論”。與此同時(shí),國(guó)務(wù)院公布了重復(fù)希拉里講話的太空“內(nèi)容概要說明”(FactSheet)。
美國(guó)對(duì)歐盟太空行為準(zhǔn)則草案的態(tài)度為什么發(fā)生如此重大轉(zhuǎn)變?除了歐盟準(zhǔn)則草案限制了美軍太空利用外,其中一個(gè)重要原因是美國(guó)擔(dān)心因歐盟牽頭導(dǎo)致其國(guó)際太空領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的喪失,因此美國(guó)力圖奪回領(lǐng)導(dǎo)權(quán),希望在其主導(dǎo)下起草國(guó)際太空行為規(guī)范。美國(guó)花費(fèi)近1年的時(shí)間評(píng)估歐盟草案,就是要看看歐盟的草案能得到多少太空國(guó)家和非太空國(guó)家的贊同。在歐盟因其草案擴(kuò)大其政治與外交資本之時(shí),美國(guó)對(duì)此進(jìn)行“扼殺”。但同時(shí)覺得“行為準(zhǔn)則”的方式受到歡迎,于是另起爐灶搞起本國(guó)的國(guó)際太空行為準(zhǔn)則。
但除了“內(nèi)容概要說明”外,美國(guó)政府并沒有像歐盟那樣提出明確的太空行為準(zhǔn)則文本。盡管這樣,美國(guó)還是為此進(jìn)行了努力。2012年2月,美國(guó)與歐盟、日本、澳大利亞等國(guó)在維也納就此舉行了會(huì)議。美國(guó)的所謂準(zhǔn)則得到澳大利亞的贊同,日本也表示贊同。2013年3月11日,美日兩國(guó)舉行首次太空對(duì)話,表示進(jìn)一步加強(qiáng)太空態(tài)勢(shì)感知能力建設(shè)外,還加強(qiáng)與包括《國(guó)際外層空間活動(dòng)行為準(zhǔn)則》在內(nèi)的“太空透明與信任建設(shè)機(jī)制(TCBMs)”進(jìn)行協(xié)作。
(三)歐盟采用多種方式,全力宣傳其太空行為準(zhǔn)則,維護(hù)其主導(dǎo)權(quán)
歐盟對(duì)美國(guó)政府出爾反爾的做法十分惱火,同時(shí)也不想讓美國(guó)“搶功”,決定繼續(xù)發(fā)起外交攻勢(shì),致力于其準(zhǔn)則的推銷。2012年5月29日,歐盟峰會(huì)全力支持歐盟準(zhǔn)則,決定采取三個(gè)特別行動(dòng):推廣活動(dòng),促進(jìn)準(zhǔn)則推動(dòng);設(shè)立三個(gè)多邊專家會(huì)議討論準(zhǔn)則;組建非政府專家小組,推進(jìn)太空外交工作。為此,歐盟峰會(huì)準(zhǔn)備了150萬歐元,繼續(xù)與有關(guān)國(guó)家進(jìn)行磋商,收集、分析、反饋這些國(guó)家的觀點(diǎn)。6月5日,歐盟就此在聯(lián)合國(guó)外層空間和平利用委員會(huì)(UNCOPUOS)框架下召開了多邊外交會(huì)議,來自40個(gè)國(guó)家的110名代表參與了此次會(huì)議,盡管沒有達(dá)成實(shí)質(zhì)性協(xié)議,但是決定10月在紐約繼續(xù)進(jìn)行討論。
此外,歐盟一改過去做法,派代表到聯(lián)合國(guó)裁軍研究所(UNIDIR)散發(fā)歐盟準(zhǔn)則。上述行為表明歐盟行銷其準(zhǔn)則的方式發(fā)生了改變,采取雙邊和多邊外交并行、官方機(jī)構(gòu)與非政府組織同時(shí)參與,并充分利用聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的“三位一體”的方式,全力宣傳其準(zhǔn)則。這些行動(dòng)是歐盟維護(hù)其首倡準(zhǔn)則的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)的果斷行為,對(duì)于挽救與維護(hù)歐盟的聲譽(yù)至關(guān)重要。
究其本質(zhì),美歐太空行為規(guī)范沒有太大差異,都是一個(gè)自愿的國(guó)際協(xié)議,用來構(gòu)建太空安全治理機(jī)制。但為什么美國(guó)與歐盟在這個(gè)問題上要進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)呢?除了爭(zhēng)奪太空安全治理機(jī)制主導(dǎo)權(quán)外,更重要的是太空治理理念存在巨大差異。這反映的是美歐就如何以及用何種手段保護(hù)“全球公地”(globalcommons,有的翻譯為“全球公域”)。全球公地范圍原本比較廣,在與安全掛鉤之后,則縮小到公海、太空、網(wǎng)絡(luò)和國(guó)際空域。
美國(guó)軍方把全球公地界定為,“不為任何國(guó)家控制但又為所有國(guó)家所依賴的領(lǐng)域或區(qū)域”,就全球公地保護(hù)手段而言,不外乎采用軍事手段與非軍事手段;就全球公地保護(hù)的方式而言,有單邊主義和多邊主義之分。作為全球公地的一部分,在太空安全治理上,也就存在著上述兩種手段與方式差異。
美國(guó)提出的太空行為準(zhǔn)則有“美國(guó)安全例外論”原則,實(shí)際上就是為美國(guó)在太空安全治理上保留了軍事手段和單邊主義的空間。美國(guó)學(xué)者鼓吹控制全球公地是美國(guó)后冷戰(zhàn)時(shí)期維持霸權(quán)的基石,而且美國(guó)擁有用軍事手段控制全球公地的能力。
美國(guó)軍方也是這樣宣傳和行動(dòng)的。美軍認(rèn)為全球公地面臨巨大挑戰(zhàn),威脅其穩(wěn)定與安全,未來的對(duì)手將擁有先進(jìn)能力,旨在與美國(guó)在空中、海洋、太空與網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng),或者拒止美國(guó)對(duì)這些領(lǐng)域的控制。因此,美國(guó)“必須對(duì)防務(wù)姿態(tài)進(jìn)行裁剪調(diào)整,應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn),……保證安全進(jìn)入全球公地”。
在這種威脅感知與使命感知下,美國(guó)希望憑借自己擁有的先進(jìn)太空戰(zhàn)力,出臺(tái)本國(guó)的太空行為準(zhǔn)則:不能限制美國(guó)軍事利用太空,而其他國(guó)家則不能從軍事方面利用太空。美國(guó)希望用“只許州官放火,不許百姓點(diǎn)燈”的方式,實(shí)現(xiàn)美國(guó)治下的太空安全。因此,美國(guó)就拒絕用新太空條約取代冷戰(zhàn)時(shí)期的太空條約。
對(duì)于全球公地,歐盟則是從保護(hù)的角度看問題,希望各行為體共同努力,進(jìn)行集體合作,保護(hù)全球公地安全,確保全球公地的可持續(xù)性。在太空安全治理上,歐盟認(rèn)為人類理應(yīng)共同保護(hù),實(shí)行集體合作,共同確保太空安全。1967年的《外空條約》規(guī)定,人類對(duì)太空的探索與利用要符合所有國(guó)家和全人類的利益。這一條款實(shí)際上要求所有國(guó)家接受“共同安全”、“合作安全”作為保證太空和平利用的唯一選擇。
歐洲認(rèn)為其集體安全模式可以為太空安全保障提供借鑒。因此,歐盟的太空行為準(zhǔn)則就是一種“合作安全機(jī)制”倡議,任何國(guó)家都不可“例外”,同時(shí)準(zhǔn)則賦予各國(guó)享有自衛(wèi)權(quán),限制某一國(guó)謀求“例外”原則。歐盟學(xué)者認(rèn)為準(zhǔn)則倡議可以作為新太空條約的“試驗(yàn)田”,一旦條件成熟,可以用新太空條約取代舊條約。
因此,歐盟在很多場(chǎng)合下并不反對(duì)用具有法律約束力的新條約來確立太空安全治理機(jī)制,這完全有別于美國(guó)的立場(chǎng)。
二、學(xué)界關(guān)于太空行為準(zhǔn)則的爭(zhēng)論
自從國(guó)際宇航學(xué)會(huì)提出“太空交通管理”(SpaceTrafficManagement,STM)概念、亨利·史汀生中心提出《負(fù)責(zé)任太空國(guó)家的示范行為準(zhǔn)則》(ModelCodeofConductforResponsibleSpaceFaringNation)以來,學(xué)界尤其是美國(guó)學(xué)界對(duì)“太空行為準(zhǔn)則”的作用存在分歧。在歐美爭(zhēng)奪“太空行為準(zhǔn)則”主導(dǎo)權(quán)之際,學(xué)者們對(duì)太空行為準(zhǔn)則是否能推進(jìn)太空安全治理的爭(zhēng)論更加激烈。
(一)反對(duì)派
反對(duì)派有兩個(gè)分支。第一分支認(rèn)為,美國(guó)沒有真正發(fā)揮太空領(lǐng)導(dǎo)權(quán),且太空國(guó)家數(shù)量少,太空行為準(zhǔn)則還無法形成。杰夫·庫伊特(JeffKueter)是一名太空安全和導(dǎo)彈防御專家,現(xiàn)任美國(guó)喬治·馬歇爾研究所所長(zhǎng)。庫伊特認(rèn)為準(zhǔn)則擴(kuò)大了現(xiàn)有的國(guó)際機(jī)制,是有作用的。當(dāng)然,國(guó)家實(shí)力在確立準(zhǔn)則中扮演著重要角色。重要國(guó)家通過國(guó)際體系進(jìn)行宣傳,憑借實(shí)力促使其他國(guó)家與之進(jìn)行互動(dòng),確立了與其他國(guó)家接觸的規(guī)則,從而形成了準(zhǔn)則。庫伊特認(rèn)為太空行為準(zhǔn)則還不具備這兩方面的特征。理由有兩點(diǎn):一是太空活動(dòng)是相對(duì)較新的人類活動(dòng),盡管美俄有著50多年的太空活動(dòng)歷史,但是多數(shù)國(guó)家則是空白;而太空活動(dòng)技術(shù)復(fù)雜、費(fèi)用昂貴的特點(diǎn),也極大地阻止了大多數(shù)國(guó)家涉足;二是盡管美國(guó)比任何一國(guó)更多地利用太空,但是并沒有發(fā)揮其太空領(lǐng)導(dǎo)權(quán),領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)國(guó)家確立有關(guān)規(guī)范。
此外,庫伊特認(rèn)為歐盟太空行為準(zhǔn)則不夠成熟,不夠明晰,混淆的事情比澄清的還要多。該準(zhǔn)則只是解釋了準(zhǔn)則本身的重要性,而沒有說明如何進(jìn)行太空交通管理、太空碎片減緩以及碎片造成責(zé)任的追究等問題。
為了更快、更好地促進(jìn)更多國(guó)家接受“準(zhǔn)則”,不排除歐盟有意制造這種措辭的模糊性。盡管這種愿望是好的,但是其帶來許多問題,可能會(huì)加劇太空緊張局勢(shì)。另外,歐盟太空行為準(zhǔn)則避開一些專門術(shù)語及其界定,也會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果。
印度學(xué)者萊樂(AjeyLele)認(rèn)為歐盟太空行為準(zhǔn)則是自愿的,沒有法律約束力,也沒有執(zhí)行或核查機(jī)制。這是準(zhǔn)則的重大缺陷。例如,因?yàn)槿狈瞬闄C(jī)制,《防止生化武器公約》(BWC)并沒有取得應(yīng)有的效果。很難理解一個(gè)沒有法律約束力的、自愿的機(jī)制如何實(shí)現(xiàn)太空利用的可持續(xù)性和安全。
另一分支認(rèn)為,效仿其他領(lǐng)域的“行為準(zhǔn)則”為太空行為制定準(zhǔn)則是行不通的。
不具備法律約束力的《防止彈道導(dǎo)彈擴(kuò)散海牙行為準(zhǔn)則》(HCOC)就能說明這個(gè)問題。作為不擴(kuò)散導(dǎo)彈及其技術(shù)機(jī)制,該準(zhǔn)則要求簽署國(guó)澄清其國(guó)家導(dǎo)彈政策、項(xiàng)目以及意圖,并且約束其導(dǎo)彈技術(shù)的擴(kuò)散。但是該準(zhǔn)則只是用宣言式的語言說明導(dǎo)彈領(lǐng)域的軍控的重要性,但并沒有為降低彈道導(dǎo)彈技術(shù)的擴(kuò)散進(jìn)行努力。彈道導(dǎo)彈作為現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)的重要武器,以至于擁有該技術(shù)的國(guó)家要么選擇置身該機(jī)制之外,要么不重視該機(jī)制。盡管132個(gè)國(guó)家是該準(zhǔn)則的締約國(guó),但是絕大多數(shù)締約國(guó)是根本不具有制造彈道導(dǎo)彈能力的國(guó)家,而擁有導(dǎo)彈能力的中國(guó)、巴西、印度、伊朗和朝鮮卻不是該機(jī)制的締約國(guó)。其結(jié)果是擁有制造彈道導(dǎo)彈能力的重要國(guó)家不在機(jī)制之內(nèi),而且導(dǎo)彈能力最強(qiáng)大的美國(guó)作為締約國(guó)卻不遵守該機(jī)制。因此,自從該機(jī)制于2002年生效以來,世界受到導(dǎo)彈的威脅增多了,而不是減少了。以此類推,如果美國(guó)搞例外,中、俄、印等太空大國(guó)、強(qiáng)國(guó)不簽署太空行為準(zhǔn)則,那么太空行為準(zhǔn)則就是空頭協(xié)議。因此,太空行為準(zhǔn)則的實(shí)質(zhì)意義“極其有限”,除了提供一個(gè)令人感覺良好的賣點(diǎn)外,沒有任何意義。
美國(guó)的導(dǎo)彈防御系統(tǒng)是對(duì)太空行為準(zhǔn)則的一個(gè)挑戰(zhàn),也是其他國(guó)家是否接受的試金石。
正如美國(guó)所展示的那樣,導(dǎo)彈防御可攻擊在軌衛(wèi)星。任何太空行為準(zhǔn)則對(duì)此不能視而不見。其他國(guó)家則完全可以確定地宣布美國(guó)沒有遵守準(zhǔn)則。當(dāng)然,其他國(guó)家也可以借此發(fā)展導(dǎo)彈防御。無乎可以肯定的是,美國(guó)等國(guó)家將因此暴露在真正的、穩(wěn)步強(qiáng)化的導(dǎo)彈威脅之下。
(二)支持派
太空行為準(zhǔn)則的學(xué)者以亨利·史汀生中心的麥克爾·克雷龐(MichaelKrepon)為代表。贊同太空行為準(zhǔn)則的學(xué)者認(rèn)為,準(zhǔn)則在成效方面肯定不如具有法律約束力的國(guó)際條約,但是準(zhǔn)則潛在的最大貢獻(xiàn)在于為全面、具有法律約束力的限制太空武器條約進(jìn)行談判創(chuàng)造所需要的政治條件。
沒有約束力的法律機(jī)制比剛性機(jī)制更有可能被人們所接受。
首先,準(zhǔn)則作為一個(gè)有益的起點(diǎn),把相關(guān)國(guó)家聚集在一起,確認(rèn)共同關(guān)切的領(lǐng)域,提出可能相互補(bǔ)充的建議;其次,為共享的太空態(tài)勢(shì)感知提供基礎(chǔ),強(qiáng)化預(yù)防機(jī)制;再次,鼓勵(lì)國(guó)家克制進(jìn)行危險(xiǎn)的太空活動(dòng)。
如歐洲太空政策研究所(EuropeanSpacePolicyInstitute)認(rèn)為,“遵守諸如歐盟《太空活動(dòng)行為準(zhǔn)則》的透明與信任建設(shè)措施,在國(guó)際關(guān)系中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用,有助于國(guó)際法向前發(fā)展。”
針對(duì)用其他領(lǐng)域的準(zhǔn)則來推及太空行為準(zhǔn)則沒有多大作用的觀點(diǎn),克雷龐進(jìn)行了反駁。他指出利用準(zhǔn)則實(shí)踐確立行為規(guī)范不是什么新鮮事。1989年,老布什政府與蘇聯(lián)談判達(dá)成“防止危險(xiǎn)軍事活動(dòng)協(xié)議”(DangerousMilitaryPracticesAgreement),確立了兩國(guó)在鄰近地區(qū)的地面和空軍力量行動(dòng)的規(guī)范。
行為準(zhǔn)則升級(jí)為國(guó)際條約的例子也是存在的?!堵?lián)合國(guó)海洋法公約》就是這樣形成的。針對(duì)準(zhǔn)則約束不了違反者從而起不到作用的質(zhì)疑,克雷龐也予以反駁。
他指出,只有確立了規(guī)范,才能確認(rèn)違反者,沒有規(guī)范,就根本不存在規(guī)范違反者,也就不能對(duì)違反者實(shí)施處罰。因此,規(guī)范在國(guó)際關(guān)系中具有重要價(jià)值。太空行為準(zhǔn)則旨在約束不負(fù)責(zé)任的太空行為,促進(jìn)負(fù)責(zé)任的太空行為。
針對(duì)因沒有法律約束力以及核查機(jī)制造成國(guó)際條約的效力減損,并以此來論證太空行為準(zhǔn)則的效力不大的問題,克雷龐則認(rèn)為,具有法律約束力的國(guó)際太空條約是否比不完善的國(guó)際太空行為準(zhǔn)則要好?答案取決于條約的條款是什么,核查是否重要。此外,有些國(guó)際條約與協(xié)定雖然沒有核查機(jī)制,但是也起著重要作用。雖然《禁止生化武器公約》沒有核查機(jī)制,但是現(xiàn)實(shí)是目前的生化武器大大減少了。此外,有時(shí)條約、協(xié)議的核查監(jiān)督機(jī)制雖然沒有直接包括在內(nèi),但被寫進(jìn)其他條約與協(xié)定之中。這些條約、協(xié)議因此得到較好執(zhí)行。1968年《核不擴(kuò)散條約》就沒有包括核查機(jī)制,但其核查機(jī)制被寫進(jìn)其他協(xié)議之中,由國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。
(三)折中派
華盛頓馬歇爾研究所分析家埃里克·斯特納(EricSterner)認(rèn)為規(guī)范解決不了各種利益分歧。同樣,太空規(guī)范也不能阻止一些國(guó)家進(jìn)行有悖于太空安全的活動(dòng),例如伊朗對(duì)第三方的衛(wèi)星進(jìn)行了干擾,而伊朗的行為受到的只是外交抗議。這樣,把外交重點(diǎn)集中到太空行為準(zhǔn)則,可能被證明沒有意義。盡管這樣,但不能否認(rèn)準(zhǔn)則具有重要作用。因此,合作比一紙文件要重要得多。這需要美國(guó)繼續(xù)發(fā)揮持續(xù)的太空領(lǐng)導(dǎo)力,通過確認(rèn)特定的共同利益,并創(chuàng)造追求這些共同利益的機(jī)會(huì),促進(jìn)太空合作。例如,減少太空碎片,符合各方面利益,不管攸關(guān)方是否簽署了條約或準(zhǔn)則。因此,準(zhǔn)則建設(shè)不需要正式的文本,也不需要各攸關(guān)方的正式同意。通過技術(shù)討論,尤其是業(yè)界的技術(shù)討論,而不是外交官的談判,會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)規(guī)范形成。太空國(guó)家都可以追求這些規(guī)范,同時(shí)可以把其他國(guó)家限制美國(guó)太空優(yōu)勢(shì)的機(jī)會(huì)最小化。這符合美國(guó)利益。斯特納認(rèn)為服務(wù)美國(guó)和其他國(guó)家利益的是,尊重其他國(guó)家權(quán)利和減少太空風(fēng)險(xiǎn)的行為,而不是額外的太空行為規(guī)范。一句話,就是內(nèi)容遠(yuǎn)重于形式。
說得更明白些,就是通過具體的合作促進(jìn)規(guī)范建設(shè)。就杰夫·庫伊特的否定太空行為準(zhǔn)則不起作用的兩點(diǎn)理由來看,幾乎等于鼓吹美國(guó)采取單邊主義立場(chǎng)處理太空安全問題,因?yàn)樘諊?guó)家很少,將來也不會(huì)很多。而且美國(guó)擁有強(qiáng)大的太空軍事能力,對(duì)于挑戰(zhàn)其權(quán)威的對(duì)手,可以使用軍事手段相威脅,迫使對(duì)方就范。因?yàn)闆]有核查機(jī)制,太空行為準(zhǔn)則存在弱點(diǎn),從而否定其價(jià)值的觀點(diǎn),則是對(duì)美國(guó)不愿與國(guó)際社會(huì)進(jìn)行合作建立驗(yàn)證機(jī)制的憂慮的反映。核查太空協(xié)議遵守情況,需要很高的技術(shù)要求,目前只有美國(guó)、俄羅斯等國(guó)家擁有這樣的技術(shù)?;诒Wo(hù)自己敏感的高技術(shù),美國(guó)不想向全世界開放其強(qiáng)大的太空態(tài)勢(shì)感知能力,從而拒絕核查機(jī)制的建立。如果美國(guó)能夠與世界各國(guó)共建、共享太空態(tài)勢(shì)感知能力,所有不負(fù)責(zé)任的太空行為基本上可以查明。至于拿《海牙行為準(zhǔn)則》為例說明太空行為準(zhǔn)則不起作用,只說明美國(guó)不愿與國(guó)際社會(huì)一道履行準(zhǔn)則:美國(guó)違反自己牽頭發(fā)起的倡議,恰恰說明美國(guó)一貫采取視協(xié)議為工具的單邊主義的實(shí)用主義立場(chǎng)。至于贊同行為準(zhǔn)則的學(xué)者,則主要從集體合作與非軍事手段來闡述太空安全機(jī)制的確立。只要采取多邊主義和非軍事手段,不管存在何種缺陷,太空行為準(zhǔn)則會(huì)逐漸得到認(rèn)同,而且可能為具有法律約束力的國(guó)際條約奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。至于折中方案的觀點(diǎn),還是突出在太空安全治理上采取合作方式的重要性:合作比一紙協(xié)定重要,需要美國(guó)拿出誠意切實(shí)與國(guó)際社會(huì)合作,真正推進(jìn)太空公地的保護(hù)。
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