在中國過去30多年的發(fā)展奇跡里，一個受到充分激勵的地方政府在其中起到了重要作用。當(dāng)前，中國的發(fā)展壓力依然存在，我們深化改革不能丟了寶貝——對地方政府的激勵。美國上世紀(jì)九十年代在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)過再造政府的運動，原因就是政府官員被各式各樣的規(guī)則和程序嚴(yán)格約束后，失去了應(yīng)有的工作激勵和創(chuàng)造性，形式主義、官僚主義嚴(yán)重。所以，未來我國雖然更加強調(diào)約束地方政府，但是這種約束不能以犧牲對地方政府的必要激勵為代價。只有約束、沒有激勵的政府制度，對于當(dāng)前的中國來說可能太昂貴了，我們暫時還“買不起”。

11月初，地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革工作電視電話會議在北京召開。國務(wù)院總理李克強在會議上強調(diào)，地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革是一場自我革命，有敢啃“硬骨頭”的勇氣，防止出現(xiàn)“一放就亂、一管就死”的怪圈。

隨后，在地方政府改革問題上，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出了“加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責(zé)”、“中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任”、“進一步理順中央和地方收入劃分”等多項具體改革措施?？梢灶A(yù)見，在未來十年全面深化改革過程中，地方政府改革以及中央地方關(guān)系調(diào)整必將占據(jù)重要位置。

中央與地方之間的事權(quán)、財權(quán)應(yīng)該如何分配？近日，國內(nèi)中央地方關(guān)系問題研究權(quán)威、著名經(jīng)濟學(xué)家、北京大學(xué)光華管理學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟系主任周黎安教授，在接受中國青年報記者專訪時指出，在新一輪改革中，地方政府改革以及中央地方關(guān)系調(diào)整對改革大局有著“牽一發(fā)而動全身”的意義，要時刻注意在對地方政府的激勵與約束間尋找平衡，漸進式地實現(xiàn)地方政府由“放手做事”走向“束手做事”。改革想要走出“一放就亂、一收就死”的怪圈，就一定不能只在收權(quán)放權(quán)問題上繞圈子，而要引入并保證社會力量對地方政府的充分監(jiān)督和制約。

地方政府改革以及中央地方關(guān)系調(diào)整對改革大局有“牽一發(fā)而動全身”的意義

中國青年報：在對新一輪改革的期待中，地方政府治理改革以及中央與地方關(guān)系調(diào)整，為什么會受到公眾高度關(guān)注？

周黎安：過去30年，中國經(jīng)濟的市場化程度不斷提高。但與之前相比，地方政府對市場的干預(yù)和參與程度并非像預(yù)期的那樣越來越弱化，反而在經(jīng)濟發(fā)展中越來越扮演著中心與樞紐的角色，許多地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展都是以地方官員的戰(zhàn)略目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、具體運作為中心，地方政府公司化傾向日益強烈。

就在地方政府深度參與本地經(jīng)濟發(fā)展的同時，我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前老百姓關(guān)心和抱怨的幾乎所有問題，大多與地方政府的公共職責(zé)密切相關(guān)。比如環(huán)境資源、收入分配、教育、醫(yī)療、房價、養(yǎng)老等問題，很多都與地方政府在公共服務(wù)上“失靈”，沒有恰當(dāng)?shù)芈男衅渎氊?zé)和角色有關(guān)。

地方政府之所以不能承擔(dān)起相應(yīng)的公共服務(wù)責(zé)任，是由于它們在發(fā)展經(jīng)濟、提高GDP上沖動過強，導(dǎo)致他們忽視了其他責(zé)任。而地方政府在發(fā)展經(jīng)濟上的這種巨大沖動，正是來源于當(dāng)前地方政府的治理模式以及中央與地方關(guān)系格局。所以，地方政府治理改革以及中央地方關(guān)系調(diào)整，可以說是未來改革的重中之重，許多其他領(lǐng)域的改革都要通過這一改革來傳導(dǎo)，對我國改革的大局有“牽一發(fā)而動全身”的意義。

中國青年報：您怎么看當(dāng)下的地方政府治理模式？

周黎安：由于存在上述那些問題，有人認(rèn)為這種模式一無是處。這樣評價是不客觀的。

我國的地方政府治理模式，可以簡要概括為兩個方面——縱向一級一級的行政分包體制和橫向同級地方官員之間的晉升競爭關(guān)系。正是由于從中央到地方的層層分包，地方政府獲得了發(fā)展經(jīng)濟所需的大量資源與自由裁量權(quán)；而地方官員圍繞晉升展開的橫向經(jīng)濟競爭，又充分調(diào)動著他們發(fā)展經(jīng)濟的積極性。在這一縱一橫制度的影響下，地方政府就被塑造成一個富有活力和創(chuàng)造性、敢于突破體制束縛的行動主體，這是過去30年中國經(jīng)濟發(fā)展奇跡背后的一個重要動因。

凡事有利就有弊。既然賦予了地方政府大量的資源與權(quán)力，將他們放在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的核心位置，那么地方政府不可避免地就會運用手中的資源和權(quán)力來實現(xiàn)自己的利益和偏好，由此產(chǎn)生一系列弊端。首先，官員關(guān)心的都是有助于自己升遷的與經(jīng)濟增長有關(guān)的硬指標(biāo)，老百姓關(guān)心的則是環(huán)境、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等與自己生活息息相關(guān)的民生軟指標(biāo)。在現(xiàn)有模式下，許多地方政府官員往往用自己的偏好來替代老百姓的偏好，只重GDP，忽視老百姓改善環(huán)境、民生的訴求。

第二個弊端是地方保護主義盛行。一般而言，在統(tǒng)一國家的內(nèi)部，公眾應(yīng)該享有統(tǒng)一的市場秩序、監(jiān)管秩序、司法秩序等，但是當(dāng)前屬地化的行政分包和晉升競爭強化了地方官員利益的地理邊界，使得許多原本應(yīng)該統(tǒng)一的秩序都被具有地方保護色彩的制度所切割。

第三，在層層分包的體制下，地方政府官員不但深度參與經(jīng)濟發(fā)展，還手握大量資源與權(quán)力。一旦監(jiān)督缺位，很容易滋生腐敗。

最后，地方政府還存在預(yù)算軟約束的問題。一方面，地方官員是流動的，大多數(shù)官員幾乎不用為自己的投資行為負(fù)責(zé)；另一方面，地方政府又沒有破產(chǎn)的風(fēng)險。面對發(fā)展經(jīng)濟的巨大壓力，地方政府當(dāng)然會想盡一切辦法融資，而融資形成的政府債務(wù)又缺乏明確的責(zé)任主體，只能在地方政府賬戶上不斷累積，慢慢形成數(shù)額驚人的地方債。如果當(dāng)前地方政府的治理模式不改變，規(guī)模龐大的地方債的償付風(fēng)險最終只會轉(zhuǎn)嫁到中央政府頭上。

中國青年報：利弊權(quán)衡，當(dāng)前的地方政府治理模式是否已到非改革不可的時候了？

周黎安：的確是非改革不可。在改革開放早期，我國特別需要制度創(chuàng)新所產(chǎn)生的沖擊力，來打破過去僵化的計劃體制，對抗官僚系統(tǒng)中的過度管制、不作為、低效率和對市場的敵意。各地區(qū)也需要突破低水平的經(jīng)濟發(fā)展陷阱，為民間投資提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施和政策環(huán)境。那時，這種地方政府的治理模式表現(xiàn)出利大于弊。然而，隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展、老百姓生活水平不斷提高，在溫飽之外，老百姓有了更多需求，比如生活環(huán)境、生活質(zhì)量、執(zhí)政公平性、權(quán)益保護。此時，地方政府治理模式中的弊端就被不斷放大，對地方政府進行改革的呼聲也越來越高。

一直以來，關(guān)于行政體制改革的討論很多，不少學(xué)者傾向于低估地方政府官員激勵制度的重要性，認(rèn)為中國更徹底的市場化是解決增長動力的唯一途徑。我認(rèn)為這種觀點有些不接地氣。長期以來，政府一直控制了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所需的土地、資金、政策等各種核心資源，尤其是難以制約和監(jiān)督的自由裁量權(quán)。這一國家管制經(jīng)濟的模式在中國的歷史上一直沒有大的改變，如今也不能寄希望于它一夜之間就發(fā)生改變。在這一現(xiàn)實前提下，一個更有意義的問題不是說政府應(yīng)該退出所有的管制，而是如何將掌握大量資源與權(quán)力的地方政府，“馴化”成能促進地方社會經(jīng)濟發(fā)展的“幫助之手”，而非讓它變成阻礙地區(qū)發(fā)展的“攫取之手”。

對這個問題，之前的解決思路是引入官員之間的競爭機制，同時強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)向。從國際比較的角度看，這一解決思路讓地方政府在中國經(jīng)濟增長奇跡中整體上扮演了非常積極的角色。但是當(dāng)前，由于發(fā)展階段的演進，以前的解決思路帶來了諸多弊端，必須進行改革，重新界定政府、市場和社會的邊界，找到適合新的發(fā)展階段的新思路。