建設生態(tài)文明，關系人民福祉，關乎民族未來。黨的十八大把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局，提出建設美麗中國的目標。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次確立了生態(tài)文明制度體系，從源頭、過程、后果的全過程，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路，闡述了生態(tài)文明制度體系的構成及其改革方向、重點任務。我們要認真學習、深刻領會，抓緊行動，用制度保護生態(tài)環(huán)境。

一、建設生態(tài)文明，必須建立生態(tài)文明制度體系

我們黨一貫高度重視生態(tài)文明建設。多年來，大力推進生態(tài)環(huán)境保護，取得了顯著成績。但是，目前資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢依然十分嚴峻，已經成為制約經濟持續(xù)健康發(fā)展的重大矛盾、人民生活質量提高的重大障礙、中華民族永續(xù)發(fā)展的重大隱患，生態(tài)產品成為當今中國最短缺的產品，生態(tài)差距成為我國最大的發(fā)展差距。我國當前面臨的生態(tài)環(huán)境問題，有著自然的、歷史的原因，但不得不承認，30多年經濟快速發(fā)展及其部分領域和區(qū)域的盲目開發(fā)、無序開發(fā)、過度開發(fā)是主要原因，而改革不到位，體制不完善、機制不健全，則是更深層面的制度原因。

我國已經基本建立了社會主義市場經濟體制，但還沒有建立起體現生態(tài)文明理念和原則的社會主義市場經濟體制。比如，市場沒能很好發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，在相當程度上、許多領域中，主要還是政府直接配置資源或在政府不合理干預下配置資源。一些地方政府采取土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、先征后返、財政補貼、電價優(yōu)惠、降低環(huán)保標準等進行招商引資，帶來產業(yè)轉移的早熟，加劇了產能過剩，而產能過剩，是最大的資源浪費和環(huán)境破壞。稅收和價格機制還難以有效抑制對資源及其資源性產品的過度需求，由于土地可以賣錢，各級地方政府對占用土地的需求幾乎是無限大的，工業(yè)用地、水資源、能源等的價格偏低，占用湖泊、河道、濕地、林地的成本過低或基本無成本，遠遠無法彌補生態(tài)價值。中央與地方的事權和財權不匹配，地方政府承擔的事權多于其財力，迫使其不得不圈地賣地融資，導致耕地和生態(tài)空間被過多占用。以CDP論英雄的政績評價和干部任用辦法，對造成生態(tài)環(huán)境破壞的缺乏制約和責任追究等，一定程度上也助長了破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

我們已經建立了不少生態(tài)環(huán)境保護方面的制度，但不系統(tǒng)、不完整。源頭上，沒有建立起有效防范的制度。自然資源資產的產權制度還沒有完整建立，許多全民所有自然資源資產的產權所有者不到位，用途管制在耕地方面落實較好，但沒有擴展到占用其他自然生態(tài)空間。過程中，沒有建立起嚴密監(jiān)管的制度。對各地沒有資源環(huán)境方面的警示和約束，一些地區(qū)在資源環(huán)境承載能力減弱后仍在過度開發(fā)；環(huán)境保護的制度不少，但在環(huán)境保護中居核心地位的污染物排污許可制和企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度還很不健全。后果上，沒有建立起嚴厲的責任追究和賠償制度。對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的領導，沒有追責。一些不法企業(yè)偷排、超排，甚至造成嚴重后果的，也只是象征性地交點罰款就可擺平，等等。

二、建設生態(tài)文明，必須建立源頭嚴防的制度體系

源頭嚴防，是建設生態(tài)文明、建設美麗中國的治本之策?！稕Q定》提出了7個制度，構建了源頭嚴防的制度。

（一）健全自然資源資產產權制度

這是生態(tài)文明制度體系中的基礎性制度。產權是所有制的核心和主要內容。我國自然資源資產分別為全民所有和集體所有，但目前沒有把每一寸國土空間的自然資源資產的所有權確定清楚，沒有清晰界定國土范圍內所有國土空間、各類自然資源的所有者，沒有劃清國家所有國家直接行使所有權、國家所有地方政府行使所有權、集體所有集體行使所有權、集體所有個人行使承包權等各種權益的邊界。要對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產產權制度。

（二）健全國家自然資源資產管理體制

我國憲法規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。相關法律規(guī)定了全民所有水資源、森林、土地等自然資源所有權的代表者。但全民所有自然資源的所有權人不到位，所有權權益不落實；監(jiān)管體制上沒有區(qū)分作為部分自然資源資產所有者的權利與作為所有自然資源管理者的權力。隨著自然資源越來越短缺和生態(tài)環(huán)境遭到破壞，自然資源的資產屬性越來越明顯，市場價值不斷攀升，自然資源和生態(tài)空間的未來價值、對中華民族生存發(fā)展的意義越來越重大。健全國家自然資源資產管理體制，就是要按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的思路，落實全民所有自然資源資產所有權，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制，授權其代表全體人民行使所有者的占有權、使用權、收益權、處置權，對各類全民所有自然資源資產的數量、范圍、用途進行統(tǒng)一監(jiān)管，享有所有者權益，實現權利、義務、責任相統(tǒng)一。

（三）完善自然資源監(jiān)管體制

國家對全民所有自然資源資產行使所有權并進行管理和國家對國土范圍內自然資源行使監(jiān)管權是不同的，前者是所有權人意義上的權利，后者是管理者意義上的權力。我國實行對土地、水資源、海洋資源、林業(yè)資源分類進行管理的體制，很容易顧此失彼。必須完善自然資源監(jiān)管體制，使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督，統(tǒng)一行使全國960萬平方公里陸地國土空間和所有海域國土空間的用途管制職責，對各類自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一的用途管制制度，對“山水林田湖”進行統(tǒng)一的系統(tǒng)性修復。

（四）堅定不移實施主體功能區(qū)制度

這是從大尺度空間范圍確定各地區(qū)的主體功能定位的一種制度安排，是國土空間開發(fā)的依據、區(qū)域政策制定實施的基礎單元、空間規(guī)劃的重要基礎、國家管理國土空間開發(fā)的統(tǒng)一平臺，是建設美麗中國的一項基礎性制度。各地區(qū)必須嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，北京、上海等優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，要適當降低增長預期，停止對耕地和生態(tài)空間的侵蝕，開發(fā)活動應主要依靠建設用地存量調整解決；三江源等重點生態(tài)功能區(qū)和東北平原等農產品主產區(qū)，要堅持點上開發(fā)、面上保護方針，有限的開發(fā)活動不得損害生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和完整性，不得損害基本農田數量和質量。自然價值較高的區(qū)域要實行禁止開發(fā)。要加緊編制完成省級主體功能區(qū)規(guī)劃，健全財政、產業(yè)、投資等的政策和政績考核體系，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產總值考核。

（五）建立空間規(guī)劃體系

法律確定原則，規(guī)劃劃定界限。法律只能確定哪種自然空間必須實行用途管制，哪類國土空間必須限制開發(fā)或禁止開發(fā)，但具體邊界必須通過空間規(guī)劃來劃定和落實。我國是世界上規(guī)劃最多的國家，但多是計劃經濟留下來的產業(yè)規(guī)劃、專項規(guī)劃，符合市場經濟原則的空間規(guī)劃體系還沒有建立起來。城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等都帶有空間規(guī)劃性質，但總體上還沒有完全脫離部門分割、指標管理的特征，各類空間還沒有真正落地，且各類規(guī)劃之間交叉重疊，都想當“老大”，沒有形成統(tǒng)一銜接的體系。要改革規(guī)劃體制，形成全國統(tǒng)一、定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系。改革上級政府批準下級行政區(qū)規(guī)劃的體制，改為當地規(guī)劃由當地人民代表大會批準。增強規(guī)劃的透明度，給社會以長期明確的預期，更多依靠當地居民監(jiān)督規(guī)劃的落實。在國家層面，要理清主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃之間的功能定位，在市縣層面，要實現“多規(guī)合一”，一個市縣一張規(guī)劃圖，一張規(guī)劃圖管100年。市縣空間規(guī)劃要根據主體功能定位，劃定生產空間、生活空間、生態(tài)空間的開發(fā)管制界限，明確居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、城市建成區(qū)、農村居民點、基本農田以及林地、水面、濕地等生態(tài)空間的邊界，清清楚楚、明明白白，使用途管制有規(guī)可依。

（六）落實用途管制

自然資源和生態(tài)空間是我們中華民族永續(xù)發(fā)展的基礎條件，無論所有者是誰，無論是優(yōu)化開發(fā)區(qū)域還是限制開發(fā)區(qū)域，都要遵循用途管制進行開發(fā)，不得任意改變土地用途。我國已建立嚴格的耕地用途管制，但對國土范圍內的一些水域、林地、海域、灘涂等生態(tài)空間還沒有完全建立用途管制，致使一些地方用光占地指標后，就轉向開發(fā)山地、林地、濕地湖泊等。我們知道，“山水林田湖”是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。砍了林，毀了山，就破壞了土地，山上的水就會傾瀉到河湖，土淤積在河湖，水就變成了洪水，山就變成了禿山。一個周期后，水也不會再來了，一切生命都不會再光顧了。要按照“山水林田湖”是一個生命共同體的原則，建立覆蓋全部國土空間的用途管制制度，不僅對耕地要實行嚴格的用途管制，對天然草地、林地、河流、湖泊濕地、海面、灘涂等生態(tài)空間也要實行用途管制，嚴格控制轉為建設用地，確保全國生態(tài)空間面積不減少。

（七）建立國家公園體制

這是對自然價值較高的國土空間實行的開發(fā)保護管理制度。我國對各種有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布地、有特殊價值的自然遺跡所在地和文化遺址等，已經建立了比較全面的開發(fā)保護管理制度，但這些自然價值較高的自然保護地被“五馬分尸”，一座山、一個動物保護區(qū)，南坡可能是一個部門命名并管理的國家森林公園，北坡可能是另一個部門命名并管理的自然保護區(qū)。這種切割自然生態(tài)系統(tǒng)和野生動植物活動空間的體制，使監(jiān)管分割、規(guī)則不一、資金分散、效率低下，該保護的沒有保護好。要通過建立國家公園體制，對這種碎片化的自然保護地進行整合調整。