第二，政府職能轉(zhuǎn)變的依據(jù)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。一個(gè)時(shí)期內(nèi)，政府職能不是固定不變，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程。政府職能應(yīng)向什么方向轉(zhuǎn)、如何轉(zhuǎn)應(yīng)與當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)。1986年，中國(guó)政府首次提出職能轉(zhuǎn)變，先是從微觀經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)變到宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控；2003年機(jī)構(gòu)改革明確提出政府的職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)；隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，政府公共服務(wù)、社會(huì)管理方面的薄弱之處凸顯，中國(guó)政府2008年開始將保障和改善民生、加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)列為改革重點(diǎn)。

當(dāng)前，人口的老齡化、生態(tài)環(huán)境惡化、食品安全問題升溫以及城鄉(xiāng)、地區(qū)、貧富差距拉大等問題都需要關(guān)注，今后政府職能轉(zhuǎn)變的方向應(yīng)從減少直接經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)向加強(qiáng)公共管理，以管理能力的提高促進(jìn)養(yǎng)老、衛(wèi)生、教育、扶貧等公共服務(wù)的供給，促進(jìn)食品、環(huán)境等監(jiān)管能力的提高。但是，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人口的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)卻與社會(huì)發(fā)展需求有距離：中央偏低而地方偏高，從事經(jīng)濟(jì)、政工、后勤的人員偏高，而從事公共服務(wù)和社會(huì)保障、財(cái)稅、警察等方面的人員偏低。因此，結(jié)構(gòu)性方面的改革，例如行政機(jī)構(gòu)、人員的調(diào)整也應(yīng)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求相適應(yīng)。

第三，政府職能轉(zhuǎn)變既需關(guān)注結(jié)構(gòu)調(diào)整，更需關(guān)注程序變革。行政體制改革既包括結(jié)構(gòu)性變革，也包括程序性變革。前者主要指結(jié)構(gòu)的調(diào)整，解決權(quán)力的歸屬問題，而后者主要指程序的運(yùn)作，解決權(quán)力的運(yùn)行問題。當(dāng)前的改革主要關(guān)注第一個(gè)問題，重點(diǎn)在于機(jī)構(gòu)、人員的調(diào)整、精簡(jiǎn)，對(duì)于第二個(gè)問題關(guān)注還較少。這導(dǎo)致公共政策的執(zhí)行力不夠，許多政府框架內(nèi)的公共服務(wù)都沒有得到切實(shí)履行，政府應(yīng)從運(yùn)作機(jī)制入手，從政府過程的整體設(shè)計(jì)到具體工作的流程安排，建章立制，規(guī)范好權(quán)力的運(yùn)行。通過建立與完善民主決策制度、公民參與制度、專家咨詢制度、政務(wù)公開制度、政府采購制度、行政問責(zé)制、績(jī)效評(píng)估制度等保障并推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。例如，以公民參與、民主決策提高決策的合法性，以專家咨詢提高決策的科學(xué)性，以政務(wù)公開解決政府工作的透明度問題，以行政問責(zé)、績(jī)效評(píng)估提高政府的執(zhí)行力，以政府采購減少政府財(cái)政壓力和培育社會(huì)力量。

從以上分析來看，此次改革的目標(biāo)清晰、方向明確，但是，如果要厘清并理順政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部各項(xiàng)職能的合理配置，還需要在結(jié)構(gòu)性變革和程序性變革方面進(jìn)行精細(xì)化的設(shè)計(jì)，以各項(xiàng)配套措施提高決策的執(zhí)行力。

（作者：中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）