編者按

社會救助法已列入全國人大常委會今年的立法計劃,有望12月進行初審。全國人大常委會法制工作委員會社會法室近日在京召開座談會,專門聽取專家、學(xué)者對這一立法的意見和建議。就專家、學(xué)者發(fā)言內(nèi)容,本報從今日起特刊發(fā)系列報道。

今年4月,全國人大常委會公布2013年立法工作計劃,社會救助法赫然在列。

實際上,自2005年國務(wù)院正式啟動社會救助法草案起草工作后,該法已多次列入全國人大常委會立法計劃,但法律草案歷經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議兩次審議均未通過。

如今,社會救助法再次被提上立法日程。近日,全國人大常委會法制工作委員會社會法室召開社會救助法立法座談會,多位專家、學(xué)者齊聚一堂,對這一立法暢談自己的意見和建議。大家一致認為,加快社會救助法的立法進程,必要且緊迫。

中介機構(gòu)進入低保工作領(lǐng)域

在安徽省鳳臺縣,村民申請低保后,村委會要對其情況進行調(diào)查、評議、出證明,再報到鄉(xiāng)民政辦去審批。鄉(xiāng)民政辦不僅要核實文字材料,還要登門進行實地調(diào)查。可是鄉(xiāng)民政辦人手有限,怎樣做到百分之百入戶調(diào)查呢?鳳臺縣民政局的解決辦法是,利用自己的工作經(jīng)費和財政補助金,聘請第三方中介機構(gòu),專門為民政局負責入戶調(diào)查。

這一低保審核機制并不是鳳臺縣首創(chuàng)。“實際上,隨著低保工作的快速發(fā)展,不但低保制度的救助范圍在擴展,很多地方還由原來的政府直接進行救助發(fā)展到政府成立專門救助機構(gòu)進行救助,甚至還有中介機構(gòu)參與。”中國人民大學(xué)教務(wù)處處長、社會學(xué)系教授洪大用說,“比如上海對低保對象經(jīng)濟狀況的審核都由專門機構(gòu)進行,審核內(nèi)容也擴展到了媒體和社會關(guān)注的救助對象覆蓋面、生活質(zhì)量、動態(tài)調(diào)整等問題。”

對這些變化,洪大用心情復(fù)雜。他表示,低保工作本身在實踐中已經(jīng)超出了當初條例所規(guī)定的內(nèi)涵,工作業(yè)務(wù)不斷拓展,有些實際上已經(jīng)是法外行為。這也正是他為什么呼吁社會救助法盡快出臺的原因之一。

“加快社會救助法的立法進程,很有必要。”洪大用說出的是大多數(shù)專家、學(xué)者的心聲。之所以有此論斷,他解釋,最主要原因就是很多現(xiàn)實且需要迫切解決的問題存在。

其他社會專項救助異常薄弱

作為社會保障的核心內(nèi)容之一,社會救助涵蓋范圍廣泛,包括城鄉(xiāng)居民最低生活保障、自然災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、教育救助等多方面內(nèi)容。

而在中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員栗燕杰看來,如今,我國低保制度功能“超載”、異常發(fā)達,而其他專項救助卻極為薄弱。

“這是一個很需要引起關(guān)注的問題。”栗燕杰說,低保制度超載,這一制度相對來講較為完善,但在功能上,它發(fā)揮了很多不應(yīng)由其承載的功能。比如將教育救助、住房救助、醫(yī)療救助等社會救助項目捆綁在低保之上,如此種種,導(dǎo)致低保承載功能過多,出現(xiàn)“不能承受之重”,而在實施中扭曲變形。與之相對應(yīng),是其他專項救助過于薄弱。如教育救助和醫(yī)療救助等法律色彩過于單薄,尚未形成完整的制度體系,尚未達到“有法可依”,未能發(fā)揮應(yīng)有的功能。

同時,栗燕杰指出,包括低保在內(nèi)的各項社會救助制度實施時還存在著兩個問題:一是法律手段比較少,未能起到有效的審核作用；二是很多法律之外的手段需要推敲,一些地方的探討創(chuàng)新存在著合法性問題,有侵犯公民隱私權(quán)之嫌。

“目前,社會救助既存在相互之間的重疊,也存在一些部分的空白。這兩種現(xiàn)象的同時存在,導(dǎo)致一些救助對象享受到過好的待遇,也導(dǎo)致社會救助沒有實現(xiàn)應(yīng)保盡保。”栗燕杰說,這與制度缺乏頂層設(shè)計及制度之間缺乏統(tǒng)籌存在著密切關(guān)聯(lián)。

栗燕杰指出,社會救助立法之所以緊迫,正是由于現(xiàn)有制度存在諸多問題。

制裁騙保缺乏完善法律依據(jù)

低保制度一直被稱為社會的良心與責任,但關(guān)系保、人情保、賴保、騙保等現(xiàn)象卻屢屢見諸報端,嚴重損害廣大低收入群體的利益。

據(jù)報道,海南省屯昌縣近日取消1541名不符合條件的城鄉(xiāng)低保對象；定安縣在審計以及走訪過程中,發(fā)現(xiàn)該縣不少低保戶存在購買車輛、擁有固定工作以及收入超過低保標準等情況。自2012年4月至2013年6月審計以來,定安縣城市低保共核退412戶959人,農(nóng)村低保共核退591戶854人。

“除騙保現(xiàn)象外,長期‘躺著吃低保’及低保資格認定、標準的爭議等,都是低保制度在快速推廣過程中出現(xiàn)的不好解決的問題。”洪大用說,目前,這些爭議往往通過行政手段解決,并沒有完善的法律可依。

據(jù)了解,在很多騙保、賴保家庭中,有人辦理工商執(zhí)照開展個體經(jīng)營,經(jīng)濟狀況明顯提升；有子女畢業(yè)已參加工作擁有穩(wěn)定收入；還有人找到新工作,生活得到很大改善,仍想賴住低保待遇。

栗燕杰認為,這與低保救助實施時,比較重視事前審核,對事后監(jiān)管有所輕視不無關(guān)系。低保制度事前審核是比較發(fā)達的,事后動態(tài)監(jiān)管新近才提上議事日程,導(dǎo)致低保對象往往有進無出。

另一方面,洪大用也指出,現(xiàn)行《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定低保主要由地方人民政府負責,資金也主要來源于地方人民政府,但實際推廣中,低保很大一部分資金出自中央財政,這就涉及到如何看待國家在社會救助上的責任問題,需要社會救助法盡快加以明確。

“中國發(fā)展到今天,可以說,物質(zhì)基礎(chǔ)對保障公民的生存權(quán)是完全充分了。但我們的正式立法中,卻并沒有從社會救助的角度對公民生存權(quán)予以保障,這是法律體系中應(yīng)有的重要組成部分。”洪大用強調(diào),加快推進社會救助法立法很有必要。