據(jù)媒體報(bào)道，財(cái)政部近期開始布置2014年中央部門預(yù)算編制和地方預(yù)算編制工作，明確要求中央部門和地方政府要繼續(xù)厲行節(jié)約、過“緊日子”，以2013年壓減支出后的規(guī)模為基礎(chǔ)，明年繼續(xù)從嚴(yán)控制支出，從緊編制預(yù)算。

根據(jù)慣例，我國(guó)每年預(yù)算編制工作從7月份開始，經(jīng)過“二上二下”的過程完成整個(gè)預(yù)算編制。

根據(jù)此前國(guó)務(wù)院對(duì)中央各部門2013年一般性支出按照5%的比例進(jìn)行壓減，預(yù)計(jì)全年相應(yīng)壓減中央財(cái)政支出200億元。

壓減重點(diǎn)不僅包括“三公經(jīng)費(fèi)”，還包括會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、辦公設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、差旅費(fèi)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦公樓和業(yè)務(wù)用房建設(shè)支出等，嚴(yán)格落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于“政府性的樓堂館所一律不得新建，財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增，公費(fèi)接待、公務(wù)出國(guó)、公費(fèi)購(gòu)車只減不增”的要求。

不過學(xué)界仍擔(dān)心，根據(jù)有限的預(yù)算和決算公開數(shù)據(jù)，難以評(píng)估“三公經(jīng)費(fèi)”受控的程度，一些“三公經(jīng)費(fèi)”可能被列支在其他的項(xiàng)目下，也有可能被向下轉(zhuǎn)嫁給下屬單位。

以壓減支出后規(guī)模為基礎(chǔ)

財(cái)政部要求中央部門和地方政府過“緊日子”，以2013年壓減支出后的規(guī)模為基礎(chǔ)，明年繼續(xù)從嚴(yán)控制支出。

今年年中，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出將2013年一般性支出按照5%的比例進(jìn)行壓減。據(jù)媒體報(bào)道，預(yù)計(jì)全年相應(yīng)壓減中央財(cái)政支出200億元。此后，各地也有“跟進(jìn)”行為，例如安徽省直機(jī)關(guān)一般性支出也將按照5%比例壓減。

上述政策被認(rèn)為是財(cái)政收入形勢(shì)不利情況下中央的自收“手腳”。不過，由于預(yù)算和決算報(bào)告編制不夠細(xì)化，因此學(xué)者反映預(yù)算報(bào)告難以反映實(shí)際績(jī)效結(jié)果。

從各部門7月中旬陸續(xù)公布的2012年中央部門決算來看，絕大多數(shù)部門的“三公經(jīng)費(fèi)”按照中央要求實(shí)現(xiàn)了“零增長(zhǎng)”。但今年6月份審計(jì)署公布的對(duì)59個(gè)中央部門單位的審計(jì)報(bào)告則顯示，各部門不同程度地存在“三公經(jīng)費(fèi)”向下屬事業(yè)單位轉(zhuǎn)嫁的問題。

財(cái)政支出包括基本支出和項(xiàng)目支出。由于基本支出有一定的標(biāo)準(zhǔn)且考慮到民意等因素，不會(huì)制定得太高，“溢出”的基本支出通過項(xiàng)目支出補(bǔ)貼，造成項(xiàng)目支出的金額龐大。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授劉小兵認(rèn)為，解決這一問題，需要“關(guān)后門走前門”，減少項(xiàng)目支出，增加基本支出。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授徐曙娜表示，三公經(jīng)費(fèi)支出分散在基本支出和項(xiàng)目支出中，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度關(guān)于“三公經(jīng)費(fèi)”的規(guī)定是清晰的，但在公布時(shí)，部門并沒有解釋清數(shù)字是哪一種口徑，是否包括基本支出和項(xiàng)目支出中所有的“三公經(jīng)費(fèi)”，并且沒有列出這些支出來源是上年結(jié)余、財(cái)政撥款或非財(cái)政撥款。她認(rèn)為，未來如果公開總數(shù)同時(shí)分開公布基本支出和項(xiàng)目支出中的“三公經(jīng)費(fèi)”以及經(jīng)費(fèi)來源，更有利于社會(huì)看懂監(jiān)督預(yù)算。

此外，徐曙娜介紹，我國(guó)采用的零基法仍有基數(shù)法的影子。根據(jù)基數(shù)法，預(yù)算是以上一年的數(shù)據(jù)為基數(shù)，零基法則不受以往計(jì)算安排和預(yù)算執(zhí)行情況的影響，一切預(yù)算收支都建立在成本效益分析基礎(chǔ)上，根據(jù)需要和可能，一切從零開始編制預(yù)算，對(duì)預(yù)算的安排會(huì)更科學(xué)合理。不過這一編制方法對(duì)人力成本要求很大。

預(yù)算編制“隨意性大”

預(yù)算最為社會(huì)詬病的，是其隨意性過大，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過程中，經(jīng)過幾輪調(diào)整后，與最初通過各級(jí)人大審議的預(yù)算案相去甚遠(yuǎn)。

有財(cái)稅系統(tǒng)的官員向記者透露，拿財(cái)政收入增幅來看，年初制定預(yù)算時(shí)都較為“保守”，在執(zhí)行過程中通過預(yù)算調(diào)整再不斷接近決算數(shù)。上述人士透露，政府在預(yù)算編制方面的考慮比較多，包括要有足夠的把握完成，因此在編制預(yù)算時(shí)目標(biāo)寧低勿高，造成年初預(yù)算目標(biāo)制定不準(zhǔn)確。

不過，上述官員也向記者透露，政府也有自己的苦衷，比如上級(jí)政府時(shí)而會(huì)推出新政策要地方“埋單”，這就需要政府留足資金來應(yīng)對(duì)。

一直致力于推動(dòng)公共預(yù)算公開的深圳君亮資產(chǎn)管理董事長(zhǎng)吳君亮認(rèn)為，要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的約束力，首先應(yīng)該推動(dòng)預(yù)算公開，同時(shí)做實(shí)人大和審計(jì)獨(dú)立。針對(duì)目前媒體和人大代表反映預(yù)算草案難以看懂的情況，吳君亮認(rèn)為很重要的原因是財(cái)政部門公布的預(yù)算草案不夠完整和規(guī)范。

與香港的預(yù)算案相比，內(nèi)地的預(yù)算案大多只按功能分類編制公開，而且未細(xì)化到項(xiàng)和目，同時(shí)缺乏按經(jīng)濟(jì)分類方面的信息，只能知道資金流向哪一個(gè)領(lǐng)域，但不明確用在哪一方面，無(wú)法監(jiān)督其資金使用流向，更難評(píng)估效果。

此外，多位學(xué)者都認(rèn)為，預(yù)算約束力不強(qiáng)在于制衡機(jī)制不完善，需要進(jìn)一步做實(shí)人大和讓審計(jì)部門更獨(dú)立。包括賦予人大修改預(yù)算案的權(quán)力，規(guī)范預(yù)算調(diào)整。