成因

向銀行貸款搞發(fā)展

郝振平介紹，改革開(kāi)放后，地方債逐步出現(xiàn)，其成因多種多樣。1994年分稅制改革后出現(xiàn)“收入上移、支出下移”的趨勢(shì)。中央財(cái)政收入加大，地方在財(cái)政收入相對(duì)縮小的情況下，事權(quán)卻加大。但地方政府如何“搞錢(qián)”?除了賣(mài)地，就是舉債。為滿足發(fā)展需要，一些地區(qū)向銀行直接貸款或以土地抵押等方式質(zhì)押貸款。這是至今為止，地方債最主要的來(lái)源。地方債投入的最主要領(lǐng)域，無(wú)疑就是基礎(chǔ)建設(shè)方面。

在上世紀(jì)90年代前，一些國(guó)企已經(jīng)資不抵債，但政府部門(mén)考慮到職工利益等因素，通過(guò)政府注資或接管企業(yè)債務(wù)等方式，也增加了一些地方債額度。不過(guò)上世紀(jì)90年代之后，這種情況基本絕跡。

另外，一些地方早期曾發(fā)行“經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”，后逐漸演變?yōu)橛韶?cái)政部代理發(fā)行，或自主發(fā)行的地方債。這也成為地方債的一大來(lái)源。

近年，一些地方還通過(guò)信托、BT(建設(shè)B移交)和違規(guī)集資等方式變相融資，這也是一些籌資成本高，蘊(yùn)含新風(fēng)險(xiǎn)隱患的地方債。

三類(lèi)地方債

地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)：地方政府(含政府部門(mén)和機(jī)構(gòu))、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺(tái)公司和其他相關(guān)單位舉借，確定由財(cái)政資金償還，政府負(fù)有直接償債責(zé)任的債務(wù)。

地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)：因地方政府(含政府部門(mén)和機(jī)構(gòu))提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無(wú)法償還債務(wù)時(shí)，政府負(fù)有連帶償債責(zé)任的債務(wù)。

其他相關(guān)債務(wù)：政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項(xiàng)目舉借，由非財(cái)政資金償還，且地方政府(含政府部門(mén)和機(jī)構(gòu))未提供擔(dān)保的債務(wù)(不含拖欠其他單位和個(gè)人的債務(wù))，政府在法律上對(duì)該類(lèi)債務(wù)不承擔(dān)償債責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任。

截至2010年底全國(guó)地方債10.7萬(wàn)億

2011年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議曾透露，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)4萬(wàn)多人對(duì)全國(guó)省市縣三級(jí)地方政府性債務(wù)進(jìn)行了全面審計(jì)，涉及部門(mén)機(jī)構(gòu)單位8萬(wàn)多個(gè)、項(xiàng)目37萬(wàn)多個(gè)和債務(wù)187萬(wàn)多筆。截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.7萬(wàn)億元。

今年6月審計(jì)署發(fā)布“2013年第24號(hào)審計(jì)結(jié)果公告:36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果”顯示，截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額3.8萬(wàn)億元，比2010年增加4409.8億元，增長(zhǎng)12.94%。

郝振平分析，目前我國(guó)省市縣三級(jí)地方政府性債務(wù)應(yīng)該不會(huì)超過(guò)20萬(wàn)億元。

對(duì)話

臨時(shí)舉債投放應(yīng)經(jīng)人大審議

京華時(shí)報(bào)：地方債到底按哪種統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算?

郝振平：無(wú)論部門(mén)統(tǒng)計(jì)口徑有何不同，我都建議采用最簡(jiǎn)單，也是最大的口徑，就是無(wú)論舉債方是誰(shuí)，最終是要由地方政府保證償還的那些地方債務(wù)。因?yàn)橹挥凶畲笙薅鹊亟y(tǒng)計(jì)地方債數(shù)額，才更有利于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題。

京華時(shí)報(bào)：地方債的安全范圍是什么?

郝振平：目前地方債很?chē)?yán)重的一個(gè)問(wèn)題就是，雖然各地舉債額極大，可關(guān)于地方債卻沒(méi)有一個(gè)健全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和安全評(píng)級(jí)體系。由于各地當(dāng)前經(jīng)濟(jì)實(shí)力、今后發(fā)展?jié)摿Φ雀鞣矫嬉蛩鼐煌?，所以像廣州這樣的省會(huì)城市和不發(fā)達(dá)的省會(huì)城市，其地方債預(yù)警比例絕對(duì)不會(huì)相同。

因此，國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大應(yīng)在地方債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和安全評(píng)級(jí)體系方面強(qiáng)化合作，無(wú)論是以人大立法方式，還是國(guó)務(wù)院規(guī)章方式，都應(yīng)盡快出臺(tái)一個(gè)相關(guān)指標(biāo)體系。

京華時(shí)報(bào)：地方債合理的投放領(lǐng)域有哪些?怎樣有效控制地方債規(guī)模?

郝振平：我認(rèn)為合理的投放領(lǐng)域只有兩個(gè)。一個(gè)是符合地方政府明確規(guī)劃，并確定下來(lái)的投放領(lǐng)域和相應(yīng)金額。另一方面，對(duì)于規(guī)劃外的臨時(shí)舉債和投放，都應(yīng)該經(jīng)過(guò)人大部門(mén)的審議。只有當(dāng)?shù)厝舜蟛块T(mén)認(rèn)可舉債理由和舉債規(guī)模，對(duì)此形成決議，當(dāng)?shù)卣拍芘e債。不應(yīng)該輕易賦予一些政府部門(mén)自行舉債和投放的權(quán)力。

由于我國(guó)稅收增速已經(jīng)嚴(yán)重放緩，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境使得企業(yè)發(fā)展步履維艱，而土地財(cái)政又屬于不可再生的有限資源，因此一定要通過(guò)人大和審計(jì)等多部門(mén)合作，以加強(qiáng)立法、審議，以及審計(jì)動(dòng)態(tài)監(jiān)督等方式，盡量控制地方債的增速，使其規(guī)模逐步趨于合理。