成因

向銀行貸款搞發(fā)展

郝振平介紹，改革開放后，地方債逐步出現(xiàn)，其成因多種多樣。1994年分稅制改革后出現(xiàn)“收入上移、支出下移”的趨勢。中央財政收入加大，地方在財政收入相對縮小的情況下，事權(quán)卻加大。但地方政府如何“搞錢”?除了賣地，就是舉債。為滿足發(fā)展需要，一些地區(qū)向銀行直接貸款或以土地抵押等方式質(zhì)押貸款。這是至今為止，地方債最主要的來源。地方債投入的最主要領域，無疑就是基礎建設方面。

在上世紀90年代前，一些國企已經(jīng)資不抵債，但政府部門考慮到職工利益等因素，通過政府注資或接管企業(yè)債務等方式，也增加了一些地方債額度。不過上世紀90年代之后，這種情況基本絕跡。

另外，一些地方早期曾發(fā)行“經(jīng)濟建設公債”，后逐漸演變?yōu)橛韶斦看戆l(fā)行，或自主發(fā)行的地方債。這也成為地方債的一大來源。

近年，一些地方還通過信托、BT(建設B移交)和違規(guī)集資等方式變相融資，這也是一些籌資成本高，蘊含新風險隱患的地方債。

三類地方債

地方政府負有償還責任的債務：地方政府(含政府部門和機構(gòu))、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關單位舉借，確定由財政資金償還，政府負有直接償債責任的債務。

地方政府負有擔保責任的債務：因地方政府(含政府部門和機構(gòu))提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償債責任的債務。

其他相關債務：政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府(含政府部門和機構(gòu))未提供擔保的債務(不含拖欠其他單位和個人的債務)，政府在法律上對該類債務不承擔償債責任，但當債務人出現(xiàn)債務危機時，政府可能需要承擔救助責任。

截至2010年底全國地方債10.7萬億

2011年全國審計工作會議曾透露，全國審計機關4萬多人對全國省市縣三級地方政府性債務進行了全面審計，涉及部門機構(gòu)單位8萬多個、項目37萬多個和債務187萬多筆。截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元。

今年6月審計署發(fā)布“2013年第24號審計結(jié)果公告:36個地方政府本級政府性債務審計結(jié)果”顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額3.8萬億元，比2010年增加4409.8億元，增長12.94%。

郝振平分析，目前我國省市縣三級地方政府性債務應該不會超過20萬億元。

對話

臨時舉債投放應經(jīng)人大審議

京華時報：地方債到底按哪種統(tǒng)計口徑計算?

郝振平：無論部門統(tǒng)計口徑有何不同，我都建議采用最簡單，也是最大的口徑，就是無論舉債方是誰，最終是要由地方政府保證償還的那些地方債務。因為只有最大限度地統(tǒng)計地方債數(shù)額，才更有利于發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。

京華時報：地方債的安全范圍是什么?

郝振平：目前地方債很嚴重的一個問題就是，雖然各地舉債額極大，可關于地方債卻沒有一個健全的風險評估和安全評級體系。由于各地當前經(jīng)濟實力、今后發(fā)展?jié)摿Φ雀鞣矫嬉蛩鼐煌?，所以像廣州這樣的省會城市和不發(fā)達的省會城市，其地方債預警比例絕對不會相同。

因此，國務院和全國人大應在地方債風險評估和安全評級體系方面強化合作，無論是以人大立法方式，還是國務院規(guī)章方式，都應盡快出臺一個相關指標體系。

京華時報：地方債合理的投放領域有哪些?怎樣有效控制地方債規(guī)模?

郝振平：我認為合理的投放領域只有兩個。一個是符合地方政府明確規(guī)劃，并確定下來的投放領域和相應金額。另一方面，對于規(guī)劃外的臨時舉債和投放，都應該經(jīng)過人大部門的審議。只有當?shù)厝舜蟛块T認可舉債理由和舉債規(guī)模，對此形成決議，當?shù)卣拍芘e債。不應該輕易賦予一些政府部門自行舉債和投放的權(quán)力。

由于我國稅收增速已經(jīng)嚴重放緩，國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境使得企業(yè)發(fā)展步履維艱，而土地財政又屬于不可再生的有限資源，因此一定要通過人大和審計等多部門合作，以加強立法、審議，以及審計動態(tài)監(jiān)督等方式，盡量控制地方債的增速，使其規(guī)模逐步趨于合理。