農(nóng)民進(jìn)城不涉及土地所有權(quán)

“這次中央態(tài)度非常明確，無論進(jìn)城還是不進(jìn)城，都保留三權(quán)。”

戴自更：在一些地方，農(nóng)民不愿意變成非農(nóng)戶籍，他們有宅基地、自留地、承包地等，還有生育上的優(yōu)惠，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，他們的土地資產(chǎn)也升值了，這部分人如何對待？

李鐵：過去是有這個(gè)問題，地級市以上辦理城市戶籍手續(xù)要交地，但這次中央態(tài)度非常明確，無論進(jìn)城還是不進(jìn)城，保留你的三權(quán)，就是土地承包權(quán)、宅基地用益物權(quán)和集體收益分配權(quán)。因此，農(nóng)民進(jìn)城落戶后不涉及土地歸屬問題。

戴自更：城鎮(zhèn)化過程是農(nóng)民進(jìn)城的過程，但目前農(nóng)民進(jìn)城后享受的公共服務(wù)與本地人差得很遠(yuǎn)。北京有800多萬外來人口，大多住在城鄉(xiāng)接合部，生活設(shè)施差，正常的市民待遇也享受不到。你剛才講的城鎮(zhèn)化的主要特點(diǎn)是讓進(jìn)城農(nóng)民也享受公共服務(wù)，為此政府要承擔(dān)怎樣的責(zé)任？

李鐵：對于沒落戶的居民，主要面臨三個(gè)問題。

首先是教育。教育問題涉及兩類，第一個(gè)是高考，高考一次放開影響比較大，也可根據(jù)居住年限來逐步辦理。義務(wù)教育方面，實(shí)際義務(wù)教育是在就業(yè)地進(jìn)行，應(yīng)該通過中央財(cái)政新的轉(zhuǎn)移支付，從增量上來解決這個(gè)問題。

第二是社?！，F(xiàn)在社保繳納首先是繳費(fèi)率低，全國是24%。這其中既有企業(yè)不愿意交的原因，也有很多人是因?yàn)殪`活就業(yè)，類似小商小販，沒有地方繳納社保。如果在制度上解決靈活就業(yè)人員繳納社保的限制，再對企業(yè)繳納社保加強(qiáng)監(jiān)管的力度，社保繳納率的提高等于一定程度上保障了公共服務(wù)水平的提高。

第三就是居住條件和住房保障。一方面，住房不能靠政府全部包起來。另一方面，很多農(nóng)民工的住房問題已經(jīng)通過市場化的途徑得到解決。

關(guān)于住房保障，政策應(yīng)該重新考慮。人口長期流動就業(yè)是社會發(fā)展的趨勢，但是住房保障政策使福利固定化，因此限制人口長期流動。參照其他國家的經(jīng)驗(yàn)，重要的是解決外來人口居住區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施改善，解決食品安全的問題，解決交通便利的問題。

這里特別要強(qiáng)調(diào)的是，戶改的重點(diǎn)是要削弱戶籍居民附加的福利條件，而不是繼續(xù)強(qiáng)化。只有附加福利的減少，才能減輕戶改的壓力。

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展導(dǎo)致千城一面

“我們目前的城市發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相同帶來的競爭非常普遍。”

戴自更：歐美一些城市，往往有明顯的產(chǎn)業(yè)特征，如底特律是個(gè)汽車城，紐約是商業(yè)和金融中心，等等。這些城市因不同的產(chǎn)業(yè)吸收了不同的從業(yè)者，但中國目前好像沒有產(chǎn)業(yè)特色鮮明的城市，也沒有獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)工人群體，造成很多農(nóng)民工無序流動，碰到什么工作就做什么，往往是短期性的，職業(yè)素質(zhì)也不高，我們制定城鎮(zhèn)化政策是否應(yīng)關(guān)注這個(gè)？2.6億農(nóng)民工進(jìn)城，到底有多少人能真正融入城市？

李鐵：中國的城鎮(zhèn)化最大的特點(diǎn)就有兩個(gè)，第一個(gè)特點(diǎn)是速度快，是三十年的高速增長，這在世界上除了東亞國家之外，其他國家都是五十年，一百年，甚至更長。第二特點(diǎn)是人口規(guī)模大，是世界上前所未有的。這么短的時(shí)間，我們面對這么多的人口集聚，這么快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，政府的反應(yīng)肯定有些滯后。

你說如何讓農(nóng)民工融入城市，首先我們不是2.6億農(nóng)民工進(jìn)城找就業(yè)，他們是已經(jīng)就業(yè)了。現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化率是52.6%，到2030年城鎮(zhèn)化率可能達(dá)到70%。將會有3億多甚至4億多的人口要進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)。這樣就需要解決他們的就業(yè)選擇問題。

目前從事工業(yè)的占較大比重，但是如果幾億人口都從事工業(yè)，問題就大了。什么樣的工業(yè)容納的下？這涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也涉及未來的城市生態(tài)化道路問題。

從發(fā)達(dá)國家走過的路程看，基本都是通過服務(wù)業(yè)接納的就業(yè)人口。中國目前服務(wù)業(yè)發(fā)展比重較低，甚至低于中等收入國家8個(gè)百分點(diǎn)。因此，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是一個(gè)重大問題。

第二個(gè)問題就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化，就是區(qū)域間高度競爭。我們目前的城市發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相同帶來的競爭非常普遍。因此說到中國城市產(chǎn)業(yè)上的千城一面，也是比較普遍的現(xiàn)象。

地方政府公共服務(wù)應(yīng)均等化

“改革的目標(biāo)就是要逐步把農(nóng)民工子女的教育、醫(yī)療等問題放到城里解決。”

戴自更：2.6億農(nóng)民工背后，還有很多問題，像留守兒童、留守婦女、留守老人。目前是低層次的農(nóng)民進(jìn)城模式，他們薪酬不高，因?yàn)閼艏疀]有解決，不能全家落腳城市，給家庭生活帶來很多不便，有的甚至是折磨。怎么看這個(gè)問題？

李鐵：我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)人的基本權(quán)利，這個(gè)問題恐怕也是我們促進(jìn)戶籍制度改革和解決農(nóng)民市民化的重要因素。但這也一定會涉及戶籍管理制度改革和土地管理制度改革。例如，農(nóng)村的土地和住房是否要流轉(zhuǎn)，這涉及農(nóng)民進(jìn)城以后是否有足夠的資金在城里落戶。

假設(shè)維持現(xiàn)在的制度，不允許宅基地流轉(zhuǎn)的話，總得有人在家看著房子看著地。包括義務(wù)教育制度，如果不解決農(nóng)民工在輸入地義務(wù)教育資金來源的話，農(nóng)民工的子女在城里上學(xué)就有較大的難度。這些問題要通過很多項(xiàng)配套改革才能得到解決。

戴自更：現(xiàn)行的二元分割的戶籍政策，造成農(nóng)村人口和城市人口所受的教育差別很大，沒有受過好的教育的農(nóng)民工在城市要享受到好的待遇的可能性微乎其微。有人說中國的社會階層正在趨向固化了，農(nóng)民工以及他們的下一代要真正實(shí)現(xiàn)城市化，擁有改變命運(yùn)的機(jī)會，面臨很多的難題，政府應(yīng)該能提供什么樣的引導(dǎo)或者幫助？

李鐵：這個(gè)問題我覺得我們應(yīng)從另外一個(gè)角度看。

1949年以前，我國城鎮(zhèn)化率僅7%，上海城市最發(fā)達(dá)，但是進(jìn)入城市的人大多數(shù)基本上沒有什么文化。可是現(xiàn)在他們的子孫都受到了良好的教育。

再比如，十九世紀(jì)大量的中國民工去美國修鐵路，他們的后代現(xiàn)在都受到很好的教育。實(shí)際上就是進(jìn)城的農(nóng)民所出現(xiàn)的問題在哪里解決？國際上的經(jīng)驗(yàn)是在城市解決貧困、教育、醫(yī)療等問題。而我們現(xiàn)在卻是把大部分問題留給農(nóng)民自己解決，或者是希望他們回到家鄉(xiāng)的農(nóng)村解決。

現(xiàn)在我們城市的就業(yè)崗位中，不是都需要受過高等教育的人才。這是一個(gè)多元文化素質(zhì)的人口的組合，對于城市的管理者來說，不是現(xiàn)在有錢沒錢的問題，而是如何面對多元人口的挑戰(zhàn)，拿出一部分財(cái)政支出來真正解決農(nóng)民工的問題。因此，改革的目標(biāo)就是要逐步把農(nóng)民工子女的教育、醫(yī)療等問題放到城里解決。

農(nóng)民工改變命運(yùn)的機(jī)會是取決于政府要不要解決。

城市化是放開條件不是設(shè)指標(biāo)

“首先政府通過政策明確條件，滿足條件就要解決城市戶籍。”

戴自更：目前城鎮(zhèn)化南北東西差異比較大。對于各地的城鎮(zhèn)化，要不要搞“一刀切”？應(yīng)不應(yīng)該定計(jì)劃，定比例？還是通過市場自由配置？比如說當(dāng)?shù)匦枰擎?zhèn)化就城鎮(zhèn)化，不需要就強(qiáng)推？

李鐵：我覺得兩種都不可取。首先政府通過政策明確條件，什么樣的人在什么樣的地方滿足什么條件，就要解決好他的城市戶籍。我們認(rèn)為條件只限于居住和就業(yè)年限。這只是一個(gè)條件，通過制度設(shè)計(jì)松開戶籍制度的障礙，而不能通過固定指標(biāo)。如果讓地方政府主動解決，事實(shí)是它不愿意也不可能解決。

所以兩種方式都不可取。這一點(diǎn)中央態(tài)度應(yīng)該明確，就是制定條件，符合條件的一定要解決。不符合條件的逐步解決。根據(jù)各類城市規(guī)模和特點(diǎn)，允許地方在設(shè)置條件上給予一定的政策選擇空間，人口嚴(yán)重倒掛和外來人口數(shù)量較多的地方，條件可以相對嚴(yán)一些。外來人口不多或者占比重較低的城鎮(zhèn)，條件應(yīng)該放寬甚至完全放開。