（原題：城鎮(zhèn)化戶籍改革應(yīng)減少限制條件）

發(fā)改委城市小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵與新京報社社長戴自更對話，談“城鎮(zhèn)化改革問題”  

7月3日，在“城鎮(zhèn)化改革系列談”上，新京報社社長戴自更（左）和發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵（右）進行對話。新京報記者 浦峰 攝

近日，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心與新京報社聯(lián)合主辦“城鎮(zhèn)化改革系列談”特別節(jié)目。7月3日，節(jié)目舉行第一期活動。發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵與新京報社社長戴自更進行了對話。

兩人就我國新型城鎮(zhèn)化進程中的戶籍制度改革、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、新老市民利益關(guān)系協(xié)調(diào)、農(nóng)民工進城后的就業(yè)問題與城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、地方實踐的經(jīng)驗與借鑒等方面進行了探討。

李鐵認為，城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)民工市民化和城市可持續(xù)發(fā)展。

戴自更認為，城鎮(zhèn)化的核心不是為了GDP，而是要把提高市民、特別是農(nóng)民享受公共服務(wù)的檔次當做目的。

城鄉(xiāng)二元制制約城鎮(zhèn)化發(fā)展

“中國的城鎮(zhèn)化不是那么簡單，要解決農(nóng)民進城過程中一系列的問題。”

戴自更：從去年十八大到今年的兩會，中央和國務(wù)院提出中國未來經(jīng)濟發(fā)展的主要方向——城鎮(zhèn)化。李主任參與并見證了有關(guān)政策制定的過程。我先問一個問題，城鎮(zhèn)化具體有哪些內(nèi)涵？

李鐵：城鎮(zhèn)化內(nèi)涵實際上比較簡單，就是農(nóng)民進城。中國的城鎮(zhèn)化不是那么簡單，要解決農(nóng)民進城過程中一系列的問題。

第一是如何通過一系列制度改革來解決農(nóng)民進城以后和城鎮(zhèn)居民的平等化，這里關(guān)鍵問題就涉及戶籍制度改革。

第二是農(nóng)民進城要享受公共服務(wù)，享受居住、就業(yè)等方面的均等待遇。

所以，新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵就兩個，首先是農(nóng)民工市民化，第二個就是可持續(xù)發(fā)展。

戴自更：中國城鄉(xiāng)是二元結(jié)構(gòu)，一種是農(nóng)業(yè)人口，一種是非農(nóng)業(yè)人口，長期分割造成壁壘，嚴重制約城鎮(zhèn)化的發(fā)展。前不久中央出臺有關(guān)戶籍制度改革方案，大致是在中小城市放開戶籍制度，在中等城市有序地推進，在大城市方面有條件地放開，你覺得要解決這個問題，有什么特別好的途徑？

李鐵：中小城市解決戶籍壁壘實際上早已經(jīng)有政策。2000年中央11號文件(《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》)就明確在縣級市以下，包括縣級市放開農(nóng)民進城政策，農(nóng)民們可以在農(nóng)村保留自己的土地，保留自己的宅基地。到了2010年又進一步明確在地級市放寬，居住達到一定期限，有穩(wěn)定的就業(yè)，繳納社保，只要滿足這三項就可以進城。這幾個文件頒發(fā)以后，解決了中小城市當?shù)剞r(nóng)民進城落戶的政策限制問題。

現(xiàn)在看，當下戶籍制度改革面臨著幾方面的新問題：一是當?shù)剞r(nóng)民落戶已經(jīng)不是主要矛盾，很多當?shù)剞r(nóng)民特別是近郊農(nóng)民，因為有土地升值預期，有宅基地等，并不愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口；二是本地人對外來人口也就是非本地戶籍農(nóng)民進城普遍排斥；三是以城市行政等級確定戶改優(yōu)先順序的思路不好操作。大中小型城市，人口規(guī)模不一樣，發(fā)展也不平衡，由于公共服務(wù)差別較大，涉及戶改的利益支出差別也大，“一刀切”的政策難以落實；四是外來人口所占比重不同，改革的壓力也不同。有的城鎮(zhèn)人口倒掛，外來人口是本地人口的幾倍。這就很難放開落戶限制；五是大城市主城區(qū)和下轄區(qū)的外來人口如何區(qū)分；六是現(xiàn)在戶改設(shè)置的條件比較苛刻。例如以社保繳納年限為前提，就沒有考慮到我國有1億左右農(nóng)民工屬于靈活就業(yè)，沒有地方繳納社保；七是各地戶改態(tài)度并不積極，沒有哪個城市愿意主動放開落戶政策。這就牽扯到解決農(nóng)民工進城，給地方政府多大空間的問題。把改革主動權(quán)交給地方，也直接影響到實施的效果。

滿足條件落戶應(yīng)解決戶籍

“北京有近800萬的外來人口，其中20%是舉家遷居，長期在京居住、就業(yè)、納稅，應(yīng)堅定地解決他們的落戶問題。”

戴自更：北京這樣的大城市，一下子放開戶籍管制不可能。以異地高考為例，去年就發(fā)生本地居民與外來人口輪番到教委抗議的事，本地市民反對放開，外地人要求放開。戶籍改革過程中，如何處理好諸如此類的新老居民的利益格局，很重要，涉及社會穩(wěn)定。

李鐵：這應(yīng)該從兩方面看，因地制宜，分類指導。

對于利益矛盾不那么突出的地方，改革力度要大一點。對于京滬這類矛盾比較突出的地方，可以慢慢調(diào)整。

但應(yīng)該指出的是，第一，戶改是中央的制度，不能完全按照地方的想法。第二，改革，也不可能滿足所有人的要求。第三，我們不能認同一些不合理要求。第四，在充分考慮到某種利益群體固化的前提下，穩(wěn)步有序推進政策實施。

我認為，改革一定要把步子邁出去。在北京有近800萬的外來人口，20%是舉家遷居在北京的，長期在京就業(yè)、居住、納稅，他們有權(quán)利享受北京的公共服務(wù)。對于這些重點人群，應(yīng)堅定不移地解決他們的落戶問題。

香港的移民政策也很嚴，但只要被公司雇傭，不管什么崗位，滿七年，就給辦理長期居住證。我們也應(yīng)對舉家遷徙到城鎮(zhèn)，長期居住的外來人口，應(yīng)該強制地方執(zhí)行落戶政策，滿足長期工作居住多少年條件的一次性解決。

戴自更：你覺得戶籍改革應(yīng)讓地方政府還是中央來主導？

李鐵：如果放權(quán)給地方，地方肯定不愿意做。

我調(diào)查很多地方，沒有一個城市愿意解決，而且設(shè)置的條件極為苛刻，例如年齡、學歷、職稱等一系列的要求，這個我覺得不太合理。

戴自更：你覺得整個國家都取消戶籍管制，包括像北京這樣的特大城市也實行人口的自由流動，有沒有可能？什么時候能實現(xiàn)？

李鐵：中國戶籍矛盾已經(jīng)積累了30年，若從50年代末到現(xiàn)在已經(jīng)50多年了，一次性解決全部幾億進城農(nóng)民工落戶，肯定會有很大問題。

無論預期怎樣，第一次改革，所謂積極，就是一定要充分顯示出改革的力度，至少通過戶籍制度改革，無論在哪一類城市，都應(yīng)該有所突破。先解決幾千萬人的落戶。所謂穩(wěn)妥，就是對于尚不具備落戶條件的，要通過農(nóng)民工市民化政策，逐步解決他們與當?shù)爻擎?zhèn)戶籍居民同等的公共服務(wù)問題。一旦公共服務(wù)差距經(jīng)過一段時間的努力，縮小為零，人口自由遷徙也就變成現(xiàn)實。