隨著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)南陽主體區(qū)建設(shè)大幕的拉開，南陽迎來了加快科學(xué)發(fā)展的歷史性機(jī)遇。然而，審視腳下的那片土地，一個(gè)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)擺在南陽國(guó)土人面前：

耕地保護(hù)任務(wù)艱巨。南陽是農(nóng)業(yè)大市，保糧食生產(chǎn)，保耕地紅線始終是第一要?jiǎng)?wù)；建設(shè)用地壓力巨大。南陽工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度較低，加快發(fā)展任務(wù)緊迫，建設(shè)用地需求旺盛；生態(tài)保護(hù)亟須空間。不犧牲糧食和資源，不犧牲生態(tài)和環(huán)境，給子孫后代留下一片青山綠水，同樣需要土地和空間。

面對(duì)現(xiàn)狀，正視困境，直面問題：“土地哪里來？土地怎么用？”成為南陽國(guó)土人一個(gè)避不開、繞不過、等不起、拖不得的重大命題。

南陽國(guó)土人保持一顆聆聽土地、敬畏土地、善待土地的赤誠(chéng)之心，兢兢業(yè)業(yè)地堅(jiān)守在自己的崗位上，用自己的辛勤工作、不懈努力，成功地破解了土地開發(fā)利用上“發(fā)展與保護(hù)”這一重大命題。

一、南陽土地保護(hù)與開發(fā)利用工作在困難和挑戰(zhàn)中奮然前行，五年來全市沒有因用地問題而影響一個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目落地

南陽，轄區(qū)總面積約266萬公頃，占全省土地面積的16.3%，是我省面積最大的地級(jí)市。2011年地籍變更調(diào)查結(jié)果，全市農(nóng)用地規(guī)模為212.9萬公頃，其中耕地面積105.99萬公頃；建設(shè)用地規(guī)模為29.47萬公頃；未利用地規(guī)模為22.7萬公頃。轄1市2區(qū)10縣和國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、南陽新區(qū)、官莊工區(qū)、鴨河工區(qū)，編制土地利用總體規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦215個(gè)。根據(jù)最新的土地利用總體規(guī)劃，南陽到2020年耕地保有量指標(biāo)為98.89萬公頃，基本農(nóng)田保護(hù)面積為85.3萬公頃，新增城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地指標(biāo)為2.82萬公頃，新增交通水利及其他建設(shè)用地指標(biāo)為0.49萬公頃。

同時(shí)，南陽是農(nóng)業(yè)大市，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平不高。隨著國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)移，特別是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)南陽主體功能區(qū)地位的確立，為南陽快速發(fā)展提供了新的機(jī)遇。近年來，南陽市委、市政府堅(jiān)持工業(yè)強(qiáng)市戰(zhàn)略，把科技創(chuàng)新作為轉(zhuǎn)型發(fā)展的引擎，深入實(shí)施“四個(gè)帶動(dòng)”，各類項(xiàng)目蜂擁而至。隨著市中心城區(qū)、各市縣城區(qū)及重點(diǎn)鎮(zhèn)區(qū)框架迅速拉大，出現(xiàn)了南陽歷史上最好的發(fā)展時(shí)期。然而，發(fā)展勢(shì)頭的強(qiáng)勁，帶來的必然是用地需求的旺盛。通過對(duì)南陽的用地需求連續(xù)五年預(yù)測(cè)結(jié)果看，平均每年用地量在9萬畝左右。以2013年為例，僅列入省市的重點(diǎn)項(xiàng)目就有251個(gè)，其中省重點(diǎn)項(xiàng)目90多個(gè)。而河南省國(guó)土資源廳5年來年均下達(dá)南陽的用地計(jì)劃指標(biāo)僅為6000畝左右。用地缺口之大，用地保障形勢(shì)之嚴(yán)峻有目共睹。

矛盾客觀存在，困難顯而易見。

秉承“忠誠(chéng)、奉獻(xiàn)、創(chuàng)新、廉潔”的國(guó)土精神，南陽國(guó)土人打基礎(chǔ)、抓改革，不斷創(chuàng)新工作思路，轉(zhuǎn)變管理方式，以“規(guī)劃管控、政策掛鉤、標(biāo)準(zhǔn)控制、激勵(lì)約束”為核心，在積極向省里爭(zhēng)取政策傾斜的同時(shí)，立足自力更生，多策并舉，著力從開源節(jié)流、內(nèi)涵挖潛、打擊違法違規(guī)用地入手，加強(qiáng)土地供需調(diào)控，有力地保障了南陽經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保障了國(guó)家、省、市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地的需求。

5年來，南陽通過使用省廳下達(dá)用地計(jì)劃指標(biāo)報(bào)批用地2.96萬畝；通過爭(zhēng)取省廳預(yù)留計(jì)劃指標(biāo)報(bào)批用地7.89萬畝（含南水北調(diào)工程及移民報(bào)批用地3.46萬畝），是下達(dá)指標(biāo)近2.7倍；通過利用增減掛鉤報(bào)批用地3.22萬畝；通過盤活存量建設(shè)用地3.58萬畝；通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)使用土地0.51萬畝，利用土地綜合整治試點(diǎn)解決農(nóng)村建設(shè)用地0.7萬畝。5年來累計(jì)新增建設(shè)用地18.86萬畝，年均3.78萬畝。全市沒有因用地問題而影響一個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目落地！

二、規(guī)劃在先，制度為本，創(chuàng)新機(jī)制，集約高效，南陽國(guó)土人在推動(dòng)資源管理與利用方式轉(zhuǎn)變上下工夫，走出了一條革故鼎新之路

保障用地，規(guī)劃先行。編制科學(xué)的規(guī)劃是土地開發(fā)利用工作中的首要環(huán)節(jié)，規(guī)劃的好，

就是最大的節(jié)約，規(guī)劃不當(dāng)，則會(huì)造成極大的浪費(fèi)。南陽國(guó)土人深諳這一道理。一開始，就嚴(yán)格按照要求，在編制新的土地利用規(guī)劃時(shí)，與全市城市建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃“三規(guī)合一”，實(shí)行高度無縫對(duì)接，確保日后不折騰，為未來發(fā)展留下充足空間。他們抓住規(guī)劃修編成果和二次土地調(diào)查成果對(duì)接的有利時(shí)機(jī)，科學(xué)調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地利用布局。

首先，把中心城區(qū)165平方公里規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，按照“白河為軸，兩岸并舉，區(qū)塊突破，組團(tuán)發(fā)展”的思路，分為5個(gè)區(qū)塊進(jìn)行布局，把白河、南水北調(diào)干渠生態(tài)保護(hù)帶及高速綠化帶布設(shè)在建設(shè)用地區(qū)塊以外，提高了市中心城區(qū)規(guī)劃用地規(guī)模的科學(xué)性、可操作性。在中心城區(qū)用地規(guī)模外，劃定了35平方公里有條件建設(shè)區(qū)，增加了中心城區(qū)規(guī)模控制的彈性空間。同時(shí)，把環(huán)城高速400平方公里內(nèi)的基本農(nóng)田全部調(diào)整，有效解決了以前基本農(nóng)田圍城制約城市發(fā)展的問題。

其次，科學(xué)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地布局，通過修編為全市省政府批準(zhǔn)的14個(gè)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)共調(diào)出基本農(nóng)田約19419公頃，布局建設(shè)用地規(guī)模11151公頃。

三是及時(shí)為南陽新區(qū)、管莊工區(qū)、鴨河工區(qū)調(diào)整布局規(guī)劃建設(shè)用地3100公頃、550公頃、467公頃。

四是為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)布設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤區(qū)約9005公頃。從而確保了南陽市市縣兩級(jí)中心城區(qū)、南陽新區(qū)、工業(yè)園區(qū)及產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在未來5-7年內(nèi)不會(huì)因土地規(guī)劃問題對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及城鎮(zhèn)化發(fā)展造成大的影響。

要想多用地，必須用好地。針對(duì)計(jì)劃用地指標(biāo)緊的問題,南陽市國(guó)土局本著“有保有壓、統(tǒng)籌安排、保障重點(diǎn)、差別供地”的原則建立健全了土地預(yù)測(cè)制度、土地預(yù)審制度、聯(lián)席辦公會(huì)議制度等制度，確保用足、用好、用實(shí)每一寸用地指標(biāo)。

一是實(shí)行土地預(yù)測(cè)制度。每年初，各縣（市、區(qū)）對(duì)本轄區(qū)內(nèi)當(dāng)年各行各業(yè)各類用地項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)報(bào)統(tǒng)計(jì)，對(duì)用地規(guī)模進(jìn)行測(cè)算。市國(guó)土局在對(duì)各縣區(qū)用地預(yù)測(cè)結(jié)果作進(jìn)一步匯總的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)年的政策形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)、土地供需情況、存在的問題進(jìn)行認(rèn)真分析，向市政府提交年度用地形勢(shì)分析報(bào)告。市政府對(duì)工業(yè)、交通、城建、民生等各類用地項(xiàng)目進(jìn)行審查后按照項(xiàng)目的輕重緩急排出順序。然后下發(fā)會(huì)議紀(jì)要，按照紀(jì)要進(jìn)行報(bào)地。這樣，基本上可以做到對(duì)全年用地心中有數(shù)，減少了被動(dòng)，做到緊中有序，保證重點(diǎn)項(xiàng)目及時(shí)用地。

二是實(shí)行內(nèi)部預(yù)審制度。2009年初，南陽國(guó)土局下發(fā)了《關(guān)于建立土地及礦產(chǎn)資源管理預(yù)審制度的通知》，在全省率先建立了內(nèi)部預(yù)審機(jī)制。南陽市國(guó)土局成立預(yù)審委員會(huì)，下設(shè)土地和礦產(chǎn)兩個(gè)預(yù)審小組，相關(guān)業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人為成員，對(duì)各縣（市、區(qū)）上報(bào)的項(xiàng)目集體審查把關(guān)，按照“三個(gè)優(yōu)先”保障的工作思路，即優(yōu)先保障國(guó)家、省重點(diǎn)項(xiàng)目；優(yōu)先保障自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)項(xiàng)目；優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)等民生用地，做到了“有限指標(biāo)保重點(diǎn)、一般項(xiàng)目靠挖潛”。對(duì)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，符合土地規(guī)劃，投資強(qiáng)度、容積率等五項(xiàng)指標(biāo)達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，沒有信訪案件發(fā)生，沒有違法現(xiàn)象發(fā)生的急需項(xiàng)目先行通過預(yù)審，預(yù)審?fù)ㄟ^后方可組織報(bào)件上報(bào)審批。改變以往相關(guān)科室各自單獨(dú)按次序?qū)彶榘殃P(guān)的做法，通過預(yù)審會(huì)議集體討論，實(shí)現(xiàn)了由單線管理向交叉管理的轉(zhuǎn)變，提高了行政審批的效率。通過陽光操作，實(shí)行合理化的“一票否決”，把計(jì)劃報(bào)批的權(quán)力“裝在制度的籠子里”，既體現(xiàn)了公開、公正，又提高了計(jì)劃指標(biāo)使用的透明度，保證了有限的指標(biāo)用在刀刃上。

三是實(shí)行聯(lián)席辦公會(huì)議制度。2008年，他們提請(qǐng)市政府出臺(tái)了《關(guān)于建立節(jié)約集約和嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目用地審查聯(lián)席會(huì)議的通知》（宛政辦〔2008〕106號(hào)），建立并實(shí)行了節(jié)約集約和嚴(yán)格建設(shè)用地管理聯(lián)席會(huì)議制度。用地指標(biāo)交由市政府統(tǒng)一掌控，指標(biāo)不再向縣（市、區(qū)）分解下達(dá),指標(biāo)隨著項(xiàng)目走,集中保障全市重點(diǎn)項(xiàng)目。聯(lián)席會(huì)議由政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，召集國(guó)土、發(fā)改、規(guī)劃等成員單位，按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和供地政策，結(jié)合用地指標(biāo)情況，從投資強(qiáng)度、產(chǎn)出效益等方面，對(duì)建設(shè)用地項(xiàng)目審核，合理調(diào)控土地供應(yīng)的總量、布局、結(jié)構(gòu)和時(shí)序。

土地預(yù)測(cè)制度、土地預(yù)審制度、聯(lián)席辦公會(huì)議制度的建立，共同構(gòu)成了用地指標(biāo)合理分配機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一體，三者環(huán)環(huán)相扣，相輔相成，其中，土地預(yù)測(cè)制度著重從宏觀上對(duì)整體用地情況進(jìn)行把握；土地預(yù)審制度著重從微觀上對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行把關(guān)；聯(lián)席辦公會(huì)議制度著重從程序和政府層面上對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行最終審定。用地指標(biāo)分配機(jī)制的建立，有力地保證了重點(diǎn)項(xiàng)目用地需求。

盤活存量，提高土地利用效率。這是南陽國(guó)土人致力解決用地矛盾的一大法寶。近年來，由于各種原因造成很大程度上的土地閑置和土地低效利用等問題，這不僅是對(duì)土地資源的浪費(fèi)，也是對(duì)大量用地指標(biāo)的浪費(fèi)。這種圈地囤地現(xiàn)象，嚴(yán)重影響土地市場(chǎng)秩序，影響工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

面對(duì)用地指標(biāo)緊張，建設(shè)用地需求量激增的現(xiàn)實(shí)情況，南陽市國(guó)土局堅(jiān)持開源與節(jié)流并重，在盤活挖潛和節(jié)約集約提高土地利用率上下工夫：

一是清查處置閑置國(guó)有土地。2011年省國(guó)土資源廳在全省安排清理圈地囤地閑置低效利用土地這項(xiàng)工作；而南陽市2008年就率先開展了閑置土地的清查工作。依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)）等文件精神，南陽市國(guó)土局提請(qǐng)市政府下發(fā)了《關(guān)于節(jié)約集約用地嚴(yán)格集體建設(shè)用地管理的意見》（宛政〔2008〕62號(hào)），對(duì)全市閑置土地進(jìn)行清查摸底。針對(duì)土地閑置的相關(guān)問題，多次召開會(huì)議，通過深入研究，分析討論，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制訂了《南陽市閑置國(guó)有土地處置辦法》，提請(qǐng)市政府以宛政〔2009〕78號(hào)文下發(fā)執(zhí)行。同時(shí)成立了由市紀(jì)委牽頭，市督察局及相關(guān)市直單位一把手為成員的閑置土地清查領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全市閑置土地清查工作，按照立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、統(tǒng)籌規(guī)劃、控制源頭、積極消化、優(yōu)先利用、區(qū)別情況、妥善處理的要求，連續(xù)五年對(duì)全市批而未征、征而未供、供而未用的閑置土地進(jìn)行清理處置。2008年至2012年清查盤活閑置土地共計(jì)3.58萬畝。僅2012年市中心城區(qū)就清查閑置土地29宗，面積1698畝，處置27宗，面積達(dá)1622畝，處置率為95.5%，其中閑置5年以上的土地8宗，面積352畝。

二是實(shí)施“騰籠換鳥”，提高現(xiàn)有建設(shè)用地的利用效率。即將建成后連續(xù)兩年以上經(jīng)營(yíng)困難甚至停產(chǎn)的項(xiàng)目，建設(shè)工期超過一年且缺乏后勁的項(xiàng)目，征地入駐后半年以上不能開工建設(shè)且短期內(nèi)開工無望的項(xiàng)目，征地面積大實(shí)際利用較少的項(xiàng)目，按照有關(guān)政策規(guī)定，由政府牽線搭橋引進(jìn)投資強(qiáng)度大、科技含量高、附加值高的項(xiàng)目以買斷租賃等方式把土地、廠房轉(zhuǎn)讓出去，并在兼顧“騰籠”企業(yè)合法利益的同時(shí)為入駐企業(yè)和遷出企業(yè)搞好服務(wù)，解決轉(zhuǎn)讓過程中出現(xiàn)的矛盾和問題，保證轉(zhuǎn)讓工作順利進(jìn)行。如鎮(zhèn)平縣采用“騰籠”方法依法收回國(guó)有閑置土地830畝，滿足了宇森林業(yè)、牧鶴飼料、華興科技等7個(gè)項(xiàng)目建設(shè)用地。西峽縣2010年收回通宇集團(tuán)鋁箔和中聯(lián)水泥（部分閑置）兩個(gè)項(xiàng)目閑置土地963畝，作為西峽汽車配件、西鑄汽車后橋高鎳排氣管生產(chǎn)線等11個(gè)項(xiàng)目建設(shè)用地。

三是穩(wěn)步探索農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的原則，制定《南陽市農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行意見》，并提請(qǐng)市政府以宛政〔2009〕74號(hào)文下發(fā)執(zhí)行。經(jīng)過這幾年的努力嘗試和探索，南陽市共流轉(zhuǎn)集體土地136宗，面積5100畝。盡管流轉(zhuǎn)使用的集體建設(shè)用地規(guī)模仍不大，但實(shí)實(shí)在在為鄉(xiāng)村解決了新上項(xiàng)目和外出務(wù)工返鄉(xiāng)人員創(chuàng)辦企業(yè)的用地問題。經(jīng)過嘗試和探索，為今后解決用地保障問題找到一個(gè)新思路和途徑。

四是通過增減掛鉤試點(diǎn)，用足用活政策。根據(jù)國(guó)土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》和《河南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)河南省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)暫行辦法的通知》要求，南陽市國(guó)土局積極開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)實(shí)施工作，并取得了顯著成效。

五是通過土地整治，保障鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要想多用地，必須多造地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，南陽市耕地后備資源大約48萬畝，經(jīng)開發(fā)復(fù)墾可增加耕地44.85萬畝。截至目前，南陽市已向省國(guó)土廳申請(qǐng)備案了64個(gè)農(nóng)村土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目，拆舊區(qū)面積6.3萬畝，建新區(qū)面積2.90萬畝，項(xiàng)目實(shí)施后可節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)3.4萬畝。截至2012年底，南陽市通過農(nóng)村土地整治已批準(zhǔn)實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目用地7000畝。

六是建立激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)合理高效用地。2010年，南陽國(guó)土局提請(qǐng)市政府出臺(tái)了《南陽市人民政府關(guān)于轉(zhuǎn)變土地利用方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的意見》（宛政〔2010〕83號(hào)），在全市建立節(jié)約集約激勵(lì)約束機(jī)制，近年來，他們以激勵(lì)約束為措施，以用地指標(biāo)作獎(jiǎng)懲，以內(nèi)部預(yù)審為手段，鼓勵(lì)縣（市、區(qū)）和相關(guān)企業(yè)，合理高效用好地。

三、“保紅線”效果顯著，“保發(fā)展”成績(jī)斐然，“促轉(zhuǎn)型”持續(xù)深化，面對(duì)成績(jī)，南陽國(guó)土人清醒冷靜，力求百尺竿頭更進(jìn)一步

今日南陽，國(guó)土保護(hù)利用、保障發(fā)展的工作呈現(xiàn)了嶄新局面：“保紅線”效果顯著，“保發(fā)展”成績(jī)斐然，“促轉(zhuǎn)型”持續(xù)深化。但南陽國(guó)土人在成就面前，始終保持冷靜的頭腦，他們清醒地認(rèn)識(shí)到：用地保障的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，土地供需矛盾仍是困擾國(guó)土資源管理工作的核心問題；可挖潛的存量建設(shè)用地和城鄉(xiāng)建設(shè)增減掛鉤的后備資源逐漸減少；資源利用粗放浪費(fèi)現(xiàn)象依然突出，節(jié)約集約用地意識(shí)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

在嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)面前，南陽國(guó)土人決心進(jìn)一步先行先試、探索實(shí)踐，因勢(shì)利導(dǎo)、規(guī)范運(yùn)作，進(jìn)一步向“集聚”要空間，向“挖潛”要空間，向“提效”要空間，向“立體”要空間；進(jìn)一步優(yōu)化審批體系，細(xì)化調(diào)控政策，強(qiáng)化激勵(lì)約束，深化改革創(chuàng)新，真正實(shí)現(xiàn)在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，努力走出一條既“保護(hù)耕地紅線”又“保障發(fā)展用地”的高效集約用地新路。