隨著中原經(jīng)濟區(qū)南陽主體區(qū)建設大幕的拉開，南陽迎來了加快科學發(fā)展的歷史性機遇。然而，審視腳下的那片土地，一個嚴峻的現(xiàn)實擺在南陽國土人面前：

耕地保護任務艱巨。南陽是農(nóng)業(yè)大市，保糧食生產(chǎn)，保耕地紅線始終是第一要務；建設用地壓力巨大。南陽工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度較低，加快發(fā)展任務緊迫，建設用地需求旺盛；生態(tài)保護亟須空間。不犧牲糧食和資源，不犧牲生態(tài)和環(huán)境，給子孫后代留下一片青山綠水，同樣需要土地和空間。

面對現(xiàn)狀，正視困境，直面問題：“土地哪里來？土地怎么用？”成為南陽國土人一個避不開、繞不過、等不起、拖不得的重大命題。

南陽國土人保持一顆聆聽土地、敬畏土地、善待土地的赤誠之心，兢兢業(yè)業(yè)地堅守在自己的崗位上，用自己的辛勤工作、不懈努力，成功地破解了土地開發(fā)利用上“發(fā)展與保護”這一重大命題。

一、南陽土地保護與開發(fā)利用工作在困難和挑戰(zhàn)中奮然前行，五年來全市沒有因用地問題而影響一個重點項目落地

南陽，轄區(qū)總面積約266萬公頃，占全省土地面積的16.3%，是我省面積最大的地級市。2011年地籍變更調(diào)查結(jié)果，全市農(nóng)用地規(guī)模為212.9萬公頃，其中耕地面積105.99萬公頃；建設用地規(guī)模為29.47萬公頃；未利用地規(guī)模為22.7萬公頃。轄1市2區(qū)10縣和國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、南陽新區(qū)、官莊工區(qū)、鴨河工區(qū)，編制土地利用總體規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦215個。根據(jù)最新的土地利用總體規(guī)劃，南陽到2020年耕地保有量指標為98.89萬公頃，基本農(nóng)田保護面積為85.3萬公頃，新增城鎮(zhèn)工礦建設用地指標為2.82萬公頃，新增交通水利及其他建設用地指標為0.49萬公頃。

同時，南陽是農(nóng)業(yè)大市，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平不高。隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)移，特別是中原經(jīng)濟區(qū)南陽主體功能區(qū)地位的確立，為南陽快速發(fā)展提供了新的機遇。近年來，南陽市委、市政府堅持工業(yè)強市戰(zhàn)略，把科技創(chuàng)新作為轉(zhuǎn)型發(fā)展的引擎，深入實施“四個帶動”，各類項目蜂擁而至。隨著市中心城區(qū)、各市縣城區(qū)及重點鎮(zhèn)區(qū)框架迅速拉大，出現(xiàn)了南陽歷史上最好的發(fā)展時期。然而，發(fā)展勢頭的強勁，帶來的必然是用地需求的旺盛。通過對南陽的用地需求連續(xù)五年預測結(jié)果看，平均每年用地量在9萬畝左右。以2013年為例，僅列入省市的重點項目就有251個，其中省重點項目90多個。而河南省國土資源廳5年來年均下達南陽的用地計劃指標僅為6000畝左右。用地缺口之大，用地保障形勢之嚴峻有目共睹。

矛盾客觀存在，困難顯而易見。

秉承“忠誠、奉獻、創(chuàng)新、廉潔”的國土精神，南陽國土人打基礎(chǔ)、抓改革，不斷創(chuàng)新工作思路，轉(zhuǎn)變管理方式，以“規(guī)劃管控、政策掛鉤、標準控制、激勵約束”為核心，在積極向省里爭取政策傾斜的同時，立足自力更生，多策并舉，著力從開源節(jié)流、內(nèi)涵挖潛、打擊違法違規(guī)用地入手，加強土地供需調(diào)控，有力地保障了南陽經(jīng)濟社會發(fā)展，保障了國家、省、市重點項目建設用地的需求。

5年來，南陽通過使用省廳下達用地計劃指標報批用地2.96萬畝；通過爭取省廳預留計劃指標報批用地7.89萬畝（含南水北調(diào)工程及移民報批用地3.46萬畝），是下達指標近2.7倍；通過利用增減掛鉤報批用地3.22萬畝；通過盤活存量建設用地3.58萬畝；通過集體建設用地流轉(zhuǎn)使用土地0.51萬畝，利用土地綜合整治試點解決農(nóng)村建設用地0.7萬畝。5年來累計新增建設用地18.86萬畝，年均3.78萬畝。全市沒有因用地問題而影響一個重點項目落地！

二、規(guī)劃在先，制度為本，創(chuàng)新機制，集約高效，南陽國土人在推動資源管理與利用方式轉(zhuǎn)變上下工夫，走出了一條革故鼎新之路

保障用地，規(guī)劃先行。編制科學的規(guī)劃是土地開發(fā)利用工作中的首要環(huán)節(jié)，規(guī)劃的好，

就是最大的節(jié)約，規(guī)劃不當，則會造成極大的浪費。南陽國土人深諳這一道理。一開始，就嚴格按照要求，在編制新的土地利用規(guī)劃時，與全市城市建設規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃“三規(guī)合一”，實行高度無縫對接，確保日后不折騰，為未來發(fā)展留下充足空間。他們抓住規(guī)劃修編成果和二次土地調(diào)查成果對接的有利時機，科學調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地利用布局。

首先，把中心城區(qū)165平方公里規(guī)劃建設用地規(guī)模，按照“白河為軸，兩岸并舉，區(qū)塊突破，組團發(fā)展”的思路，分為5個區(qū)塊進行布局，把白河、南水北調(diào)干渠生態(tài)保護帶及高速綠化帶布設在建設用地區(qū)塊以外，提高了市中心城區(qū)規(guī)劃用地規(guī)模的科學性、可操作性。在中心城區(qū)用地規(guī)模外，劃定了35平方公里有條件建設區(qū)，增加了中心城區(qū)規(guī)?？刂频膹椥钥臻g。同時，把環(huán)城高速400平方公里內(nèi)的基本農(nóng)田全部調(diào)整，有效解決了以前基本農(nóng)田圍城制約城市發(fā)展的問題。

其次，科學統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地布局，通過修編為全市省政府批準的14個產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)共調(diào)出基本農(nóng)田約19419公頃，布局建設用地規(guī)模11151公頃。

三是及時為南陽新區(qū)、管莊工區(qū)、鴨河工區(qū)調(diào)整布局規(guī)劃建設用地3100公頃、550公頃、467公頃。

四是為新型農(nóng)村社區(qū)建設布設城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤區(qū)約9005公頃。從而確保了南陽市市縣兩級中心城區(qū)、南陽新區(qū)、工業(yè)園區(qū)及產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在未來5-7年內(nèi)不會因土地規(guī)劃問題對經(jīng)濟社會發(fā)展及城鎮(zhèn)化發(fā)展造成大的影響。

要想多用地，必須用好地。針對計劃用地指標緊的問題,南陽市國土局本著“有保有壓、統(tǒng)籌安排、保障重點、差別供地”的原則建立健全了土地預測制度、土地預審制度、聯(lián)席辦公會議制度等制度，確保用足、用好、用實每一寸用地指標。

一是實行土地預測制度。每年初，各縣（市、區(qū)）對本轄區(qū)內(nèi)當年各行各業(yè)各類用地項目進行預報統(tǒng)計，對用地規(guī)模進行測算。市國土局在對各縣區(qū)用地預測結(jié)果作進一步匯總的基礎(chǔ)上，結(jié)合當年的政策形勢、經(jīng)濟社會發(fā)展形勢、土地供需情況、存在的問題進行認真分析，向市政府提交年度用地形勢分析報告。市政府對工業(yè)、交通、城建、民生等各類用地項目進行審查后按照項目的輕重緩急排出順序。然后下發(fā)會議紀要，按照紀要進行報地。這樣，基本上可以做到對全年用地心中有數(shù)，減少了被動，做到緊中有序，保證重點項目及時用地。

二是實行內(nèi)部預審制度。2009年初，南陽國土局下發(fā)了《關(guān)于建立土地及礦產(chǎn)資源管理預審制度的通知》，在全省率先建立了內(nèi)部預審機制。南陽市國土局成立預審委員會，下設土地和礦產(chǎn)兩個預審小組，相關(guān)業(yè)務科室負責人為成員，對各縣（市、區(qū)）上報的項目集體審查把關(guān)，按照“三個優(yōu)先”保障的工作思路，即優(yōu)先保障國家、省重點項目；優(yōu)先保障自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級項目；優(yōu)先保障基礎(chǔ)設施、公益事業(yè)等民生用地，做到了“有限指標保重點、一般項目靠挖潛”。對符合國家產(chǎn)業(yè)政策，符合土地規(guī)劃，投資強度、容積率等五項指標達到規(guī)定標準，沒有信訪案件發(fā)生，沒有違法現(xiàn)象發(fā)生的急需項目先行通過預審，預審通過后方可組織報件上報審批。改變以往相關(guān)科室各自單獨按次序?qū)彶榘殃P(guān)的做法，通過預審會議集體討論，實現(xiàn)了由單線管理向交叉管理的轉(zhuǎn)變，提高了行政審批的效率。通過陽光操作，實行合理化的“一票否決”，把計劃報批的權(quán)力“裝在制度的籠子里”，既體現(xiàn)了公開、公正，又提高了計劃指標使用的透明度，保證了有限的指標用在刀刃上。

三是實行聯(lián)席辦公會議制度。2008年，他們提請市政府出臺了《關(guān)于建立節(jié)約集約和嚴格建設項目用地審查聯(lián)席會議的通知》（宛政辦〔2008〕106號），建立并實行了節(jié)約集約和嚴格建設用地管理聯(lián)席會議制度。用地指標交由市政府統(tǒng)一掌控，指標不再向縣（市、區(qū)）分解下達,指標隨著項目走,集中保障全市重點項目。聯(lián)席會議由政府主要領(lǐng)導牽頭，召集國土、發(fā)改、規(guī)劃等成員單位，按照國家產(chǎn)業(yè)政策和供地政策，結(jié)合用地指標情況，從投資強度、產(chǎn)出效益等方面，對建設用地項目審核，合理調(diào)控土地供應的總量、布局、結(jié)構(gòu)和時序。

土地預測制度、土地預審制度、聯(lián)席辦公會議制度的建立，共同構(gòu)成了用地指標合理分配機制的有機統(tǒng)一體，三者環(huán)環(huán)相扣，相輔相成，其中，土地預測制度著重從宏觀上對整體用地情況進行把握；土地預審制度著重從微觀上對具體項目進行把關(guān)；聯(lián)席辦公會議制度著重從程序和政府層面上對項目進行最終審定。用地指標分配機制的建立，有力地保證了重點項目用地需求。

盤活存量，提高土地利用效率。這是南陽國土人致力解決用地矛盾的一大法寶。近年來，由于各種原因造成很大程度上的土地閑置和土地低效利用等問題，這不僅是對土地資源的浪費，也是對大量用地指標的浪費。這種圈地囤地現(xiàn)象，嚴重影響土地市場秩序，影響工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

面對用地指標緊張，建設用地需求量激增的現(xiàn)實情況，南陽市國土局堅持開源與節(jié)流并重，在盤活挖潛和節(jié)約集約提高土地利用率上下工夫：

一是清查處置閑置國有土地。2011年省國土資源廳在全省安排清理圈地囤地閑置低效利用土地這項工作；而南陽市2008年就率先開展了閑置土地的清查工作。依據(jù)《國務院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）等文件精神，南陽市國土局提請市政府下發(fā)了《關(guān)于節(jié)約集約用地嚴格集體建設用地管理的意見》（宛政〔2008〕62號），對全市閑置土地進行清查摸底。針對土地閑置的相關(guān)問題，多次召開會議，通過深入研究，分析討論，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制訂了《南陽市閑置國有土地處置辦法》，提請市政府以宛政〔2009〕78號文下發(fā)執(zhí)行。同時成立了由市紀委牽頭，市督察局及相關(guān)市直單位一把手為成員的閑置土地清查領(lǐng)導小組，負責全市閑置土地清查工作，按照立足長遠、統(tǒng)籌規(guī)劃、控制源頭、積極消化、優(yōu)先利用、區(qū)別情況、妥善處理的要求，連續(xù)五年對全市批而未征、征而未供、供而未用的閑置土地進行清理處置。2008年至2012年清查盤活閑置土地共計3.58萬畝。僅2012年市中心城區(qū)就清查閑置土地29宗，面積1698畝，處置27宗，面積達1622畝，處置率為95.5%，其中閑置5年以上的土地8宗，面積352畝。

二是實施“騰籠換鳥”，提高現(xiàn)有建設用地的利用效率。即將建成后連續(xù)兩年以上經(jīng)營困難甚至停產(chǎn)的項目，建設工期超過一年且缺乏后勁的項目，征地入駐后半年以上不能開工建設且短期內(nèi)開工無望的項目，征地面積大實際利用較少的項目，按照有關(guān)政策規(guī)定，由政府牽線搭橋引進投資強度大、科技含量高、附加值高的項目以買斷租賃等方式把土地、廠房轉(zhuǎn)讓出去，并在兼顧“騰籠”企業(yè)合法利益的同時為入駐企業(yè)和遷出企業(yè)搞好服務，解決轉(zhuǎn)讓過程中出現(xiàn)的矛盾和問題，保證轉(zhuǎn)讓工作順利進行。如鎮(zhèn)平縣采用“騰籠”方法依法收回國有閑置土地830畝，滿足了宇森林業(yè)、牧鶴飼料、華興科技等7個項目建設用地。西峽縣2010年收回通宇集團鋁箔和中聯(lián)水泥（部分閑置）兩個項目閑置土地963畝，作為西峽汽車配件、西鑄汽車后橋高鎳排氣管生產(chǎn)線等11個項目建設用地。

三是穩(wěn)步探索農(nóng)村集體建設用地的流轉(zhuǎn)。按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理”的原則，制定《南陽市農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行意見》，并提請市政府以宛政〔2009〕74號文下發(fā)執(zhí)行。經(jīng)過這幾年的努力嘗試和探索，南陽市共流轉(zhuǎn)集體土地136宗，面積5100畝。盡管流轉(zhuǎn)使用的集體建設用地規(guī)模仍不大，但實實在在為鄉(xiāng)村解決了新上項目和外出務工返鄉(xiāng)人員創(chuàng)辦企業(yè)的用地問題。經(jīng)過嘗試和探索，為今后解決用地保障問題找到一個新思路和途徑。

四是通過增減掛鉤試點，用足用活政策。根據(jù)國土資源部《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》和《河南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)河南省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點暫行辦法的通知》要求，南陽市國土局積極開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目區(qū)實施工作，并取得了顯著成效。

五是通過土地整治，保障鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設施建設。要想多用地，必須多造地。據(jù)統(tǒng)計，南陽市耕地后備資源大約48萬畝，經(jīng)開發(fā)復墾可增加耕地44.85萬畝。截至目前，南陽市已向省國土廳申請備案了64個農(nóng)村土地綜合整治試點項目，拆舊區(qū)面積6.3萬畝，建新區(qū)面積2.90萬畝，項目實施后可節(jié)余建設用地指標3.4萬畝。截至2012年底，南陽市通過農(nóng)村土地整治已批準實施建設項目用地7000畝。

六是建立激勵約束機制，引導合理高效用地。2010年，南陽國土局提請市政府出臺了《南陽市人民政府關(guān)于轉(zhuǎn)變土地利用方式促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的意見》（宛政〔2010〕83號），在全市建立節(jié)約集約激勵約束機制，近年來，他們以激勵約束為措施，以用地指標作獎懲，以內(nèi)部預審為手段，鼓勵縣（市、區(qū)）和相關(guān)企業(yè)，合理高效用好地。

三、“保紅線”效果顯著，“保發(fā)展”成績斐然，“促轉(zhuǎn)型”持續(xù)深化，面對成績，南陽國土人清醒冷靜，力求百尺竿頭更進一步

今日南陽，國土保護利用、保障發(fā)展的工作呈現(xiàn)了嶄新局面：“保紅線”效果顯著，“保發(fā)展”成績斐然，“促轉(zhuǎn)型”持續(xù)深化。但南陽國土人在成就面前，始終保持冷靜的頭腦，他們清醒地認識到：用地保障的形勢依然嚴峻，土地供需矛盾仍是困擾國土資源管理工作的核心問題；可挖潛的存量建設用地和城鄉(xiāng)建設增減掛鉤的后備資源逐漸減少；資源利用粗放浪費現(xiàn)象依然突出，節(jié)約集約用地意識有待進一步加強。

在嚴峻的現(xiàn)實面前，南陽國土人決心進一步先行先試、探索實踐，因勢利導、規(guī)范運作，進一步向“集聚”要空間，向“挖潛”要空間，向“提效”要空間，向“立體”要空間；進一步優(yōu)化審批體系，細化調(diào)控政策，強化激勵約束，深化改革創(chuàng)新，真正實現(xiàn)在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展，努力走出一條既“保護耕地紅線”又“保障發(fā)展用地”的高效集約用地新路。