[摘要] 考慮到權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理掣肘政府職能轉(zhuǎn)變，新階段的大部門體制改革應(yīng)當(dāng)從三個(gè)層面優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)性突破：一是優(yōu)化部門間權(quán)力結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政府職能統(tǒng)一有機(jī)行使；二是通過政府向市場(chǎng)、社會(huì)、地方放權(quán)，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變；三是優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又有機(jī)統(tǒng)一。

[關(guān)鍵詞]大部門制；權(quán)力結(jié)構(gòu)；職能轉(zhuǎn)變

權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理掣肘政府職能轉(zhuǎn)變，是我國(guó)新時(shí)期政府轉(zhuǎn)型與改革面臨的突出矛盾和問題。主要表現(xiàn)在：部門間權(quán)力結(jié)構(gòu)安排的不合理；政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的權(quán)力邊界不清楚；部門內(nèi)部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)不分，由此導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變多年一再強(qiáng)調(diào)而難以真正到位。在這個(gè)特定背景下，我國(guó)于2008年以來啟動(dòng)了大部門制改革，重在通過優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)帶動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。

最近，中共十八屆二中全會(huì)審議通過的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順部門間職責(zé)關(guān)系，在多個(gè)部門進(jìn)一步擴(kuò)大了大部門制改革的范圍，包括整合鐵路與交通、衛(wèi)生和計(jì)劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機(jī)構(gòu)。經(jīng)過這次改革，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，國(guó)務(wù)院組成部門減少2個(gè)，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門減少到25個(gè)。

從這幾年大部門制改革實(shí)踐看，如果改革僅僅局限于機(jī)構(gòu)、人員合并的“物理反應(yīng)”，不能形成職能整合、權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化的“化學(xué)反應(yīng)”，就很難真正帶動(dòng)政府職能的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，從而難以達(dá)到預(yù)期效果。為此，深化大部門制改革，更需要把優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)置于突出位置，在帶動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變上有所作為，有所突破。

一、大部門制改革要優(yōu)化部門間權(quán)力結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政府職能統(tǒng)一有機(jī)行使

與2008年有所不同，這次大部門制改革的重要特征是國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革同職能轉(zhuǎn)變有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)改革服從于、服務(wù)于職能轉(zhuǎn)變。因此，能否通過機(jī)構(gòu)整合切實(shí)優(yōu)化部門間權(quán)力結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政府職能統(tǒng)一有機(jī)行使，是檢驗(yàn)大部門制改革成就的一個(gè)重要方面。

1．強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能。我國(guó)成為第二經(jīng)濟(jì)大國(guó)之后，經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能十分關(guān)鍵，大部門制改革的一個(gè)重要的出發(fā)點(diǎn)就在于通過機(jī)構(gòu)整合強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能。第一，我國(guó)已成為世界第一能源消費(fèi)大國(guó)，重新組建國(guó)家能源局，重在強(qiáng)化國(guó)家能源戰(zhàn)略職能。這就需要統(tǒng)籌煤炭、石油、電力、新能源等領(lǐng)域的戰(zhàn)略決策，實(shí)現(xiàn)國(guó)際國(guó)內(nèi)能源政策的相互協(xié)調(diào)，采取強(qiáng)有力的政策措施推動(dòng)國(guó)內(nèi)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，重點(diǎn)發(fā)展新能源。第二，鐵道部并入交通運(yùn)輸部后，海陸空交通運(yùn)輸?shù)膽?zhàn)略規(guī)劃職能應(yīng)當(dāng)有實(shí)質(zhì)性的提升。機(jī)構(gòu)整合效應(yīng)，需要體現(xiàn)在鐵路、公路、水路、民航能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，避免各自為政，克服重復(fù)建設(shè)和低效率。第三，重新組建國(guó)家海洋局，除了需要切實(shí)整合海上執(zhí)法力量，改變海上執(zhí)法力量分散，重復(fù)檢查、重復(fù)建設(shè)問題，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益之外，更重要的是確立和強(qiáng)化國(guó)家的海洋戰(zhàn)略。第四，組建國(guó)家新聞出版廣播電影電視總局，重在強(qiáng)化國(guó)家文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，從提高國(guó)家軟實(shí)力的角度，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)新聞出版廣播影視業(yè)資源優(yōu)化配置，深入推進(jìn)文化體制改革，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)成為支柱產(chǎn)業(yè)。

2．強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管職能。加強(qiáng)消費(fèi)市場(chǎng)的監(jiān)管、能源行業(yè)的監(jiān)管，對(duì)加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型意義重大，也是加強(qiáng)政府市場(chǎng)監(jiān)管職能的重中之重。因此，這次大部門制改革需要在強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管職能上有重要突破。第一，未來3-5年是我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，就是要強(qiáng)化監(jiān)管的最終責(zé)任，改變餐桌上“九龍治水”的局面。第二，電監(jiān)會(huì)并入國(guó)家能源局，不是削弱電力行業(yè)的監(jiān)管，而是要統(tǒng)籌考慮電力、石油、煤炭、新能源發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，從國(guó)家能源戰(zhàn)略的全局出發(fā)強(qiáng)化能源市場(chǎng)監(jiān)管。

3．強(qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。公共服務(wù)與社會(huì)管理職能薄弱，也在一定程度上反映在部門間權(quán)力結(jié)構(gòu)的不合理上。因此，大部門制改革從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域延伸到社會(huì)領(lǐng)域是一個(gè)大趨勢(shì)。這次組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，就是要大大強(qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。這就需要服務(wù)于國(guó)家人口、健康發(fā)展戰(zhàn)略，有效整合公共資源。當(dāng)前衛(wèi)生與計(jì)生各自有一套基層服務(wù)系統(tǒng)，但分屬不同的系統(tǒng)。如果能夠通過改革合二為一，實(shí)現(xiàn)資源共享，有望建立起覆蓋千家萬戶的基層公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，使得基層公共服務(wù)和社會(huì)管理職能有一個(gè)重要的提升。

三、大部門制改革要優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又有機(jī)統(tǒng)一

由于包括歷史和現(xiàn)在在內(nèi)的特殊國(guó)情，我國(guó)難以照搬西方政治體制的立法、司法、行政的“三權(quán)分立”，但并不意味著我國(guó)的行政權(quán)力可以不受制約。[1]這些年，由于行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的不合理，政府自身利益具有普遍性。新階段深化大部門制改革，一項(xiàng)重要的任務(wù)是克服政府自身利益，防止行政權(quán)力濫用，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。從改革實(shí)踐看，如果不 “把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，促使政府正確履行職能就缺乏應(yīng)有的體制基礎(chǔ)。

從我國(guó)的基本國(guó)情出發(fā)，完全可以實(shí)現(xiàn)行政范圍內(nèi)的“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”。如果能夠把大部門制改革的重點(diǎn)放在“三權(quán)分設(shè)”上，就有可能改變行政權(quán)力過于集中于一把手的局面，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)各自獨(dú)立行使，有利于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間的相互制約，形成權(quán)力制約權(quán)力的新格局，防止權(quán)力濫用。

2008年以來的大部門制改革在形式上走了一步，但在“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”上尚未實(shí)質(zhì)破題。按照黨的十八大精神，建議在這次機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案出臺(tái)的基礎(chǔ)上，盡快研究提出以“三權(quán)分設(shè)”為重點(diǎn)的大部門制改革的總體方案，實(shí)現(xiàn)行政范圍內(nèi)“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”。

1．把建立自上而下強(qiáng)有力的行政系統(tǒng)作為深化大部門體制改革的重點(diǎn)。上世紀(jì)80年代鄧小平就提出解決權(quán)力過于集中的問題，要求建立從國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)。當(dāng)時(shí)是從黨政分開的角度提出這個(gè)問題的。按照到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的總體目標(biāo)，完善國(guó)務(wù)院到各級(jí)地方政府從上至下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)已經(jīng)十分迫切。未來3-5年是我國(guó)歷史性轉(zhuǎn)型與改革的關(guān)鍵時(shí)期，轉(zhuǎn)型與改革需要一個(gè)強(qiáng)有力的行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督系統(tǒng)；從中長(zhǎng)期看，形成穩(wěn)定有序、強(qiáng)有力的行政系統(tǒng)，也是有序推進(jìn)政治體制改革的重要前提和基礎(chǔ)。建立國(guó)務(wù)院自上而下強(qiáng)有力的行政系統(tǒng)，最重要的是實(shí)現(xiàn)按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則，優(yōu)化整個(gè)行政系統(tǒng)的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，使行使決策權(quán)的對(duì)決策質(zhì)量負(fù)責(zé)、行使執(zhí)行權(quán)的對(duì)行政效率負(fù)責(zé)、行使監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督效果負(fù)責(zé)，由此建設(shè)責(zé)任政府。