黨的十八大報告指出，大力促進教育公平，合理配置教育資源，重點向農(nóng)村、邊遠、貧困、民族地區(qū)傾斜。城鎮(zhèn)化背景下，我國的經(jīng)濟、社會結構發(fā)生著巨大的變革，產(chǎn)業(yè)結構升級和生產(chǎn)要素聚集速度加快，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重增加；人口遷移到城鎮(zhèn)使農(nóng)村人口比重減少，城鎮(zhèn)人口增多，規(guī)模擴大；社會結構發(fā)生變化，居民生活方式由鄉(xiāng)村生活向城市生活轉變，現(xiàn)代文明的生活方式逐步擴散。我國城鎮(zhèn)化的歷史進程對教師隊伍的建設和發(fā)展，尤其是農(nóng)村教師政策的制定和實施產(chǎn)生著深刻影響。一方面，農(nóng)村學齡兒童向城鎮(zhèn)轉移，為農(nóng)村學生創(chuàng)造了更多接受高質(zhì)量教育的機會，城市和農(nóng)村教師的結構性調(diào)整在所難免；另一方面，農(nóng)村生源減少、農(nóng)村學校布局調(diào)整，農(nóng)村對教師的需求發(fā)生變化，農(nóng)村教師配置標準的調(diào)整在所難免。城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村教師政策面臨著新的挑戰(zhàn)，呈現(xiàn)出新的趨勢，亟需調(diào)整和完善有關政策。

城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村教師政策的挑戰(zhàn)和問題

農(nóng)村教師的表面富余與結構性不足并存。隨著城鎮(zhèn)化進程的進一步推進，越來越多的農(nóng)村人口將陸續(xù)轉移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村學齡人口的主動流出與自然減少導致未來農(nóng)村教師與學生的比例失調(diào)，農(nóng)村教師的絕對數(shù)量將出現(xiàn)富余，可能出現(xiàn)大量農(nóng)村教師超員現(xiàn)象，許多教師面臨轉崗、待崗，甚至退出；同時，出現(xiàn)部分小規(guī)模學校教師數(shù)量結構性不足現(xiàn)象。受制于傳統(tǒng)單維的“生師比”教師配置標準，我國小規(guī)模學校的“一師一校”、“一師多科”的現(xiàn)象愈發(fā)明顯。如果仍以“生師比”作為教師配置的唯一標準，小規(guī)模學校必然面臨教師數(shù)量與課程開齊、開足之間的矛盾，農(nóng)村教師數(shù)量不足、結構失衡問題將更加凸顯。

據(jù)調(diào)查，我國部分偏遠、貧困農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了村莊衰減、人口整體遷移、學校自然消失的態(tài)勢。面對這種趨勢，許多地方采取了“誰合并，誰接收”的辦法；在學校資源調(diào)整過程中，農(nóng)村教師作為最重要的教育資源很少得到基于崗位需求的重新優(yōu)化整合，造成合并學校教師數(shù)量顯性充足，但卻存在隱性不足的問題。許多農(nóng)村教師除從事語文、數(shù)學教學外，還兼授音、體、美等學科；部分中老年教師在崗、在編卻從事學校服務類的工作，如宿舍管理員、炊事員等。

農(nóng)村學校教師難以留住與難以退出并存。鄉(xiāng)村教育的日趨萎縮導致小規(guī)模學校難以留住年輕教師。城鎮(zhèn)化進程中，城鎮(zhèn)學校為吸納更多的適齡學生，積極擴大教育容量；與其相比，農(nóng)村小規(guī)模學校不可避免地成為弱勢群體，獲取教育資源的能力和條件愈來愈弱。農(nóng)村學校教師的工資待遇仍然較低，和城市相比仍然差距甚大，或者雖有補助，但力度不夠，沒有有效地體現(xiàn)出補償、傾斜政策的實施效果；再加上農(nóng)村學校的安置房、周轉房建設等配套設施難以跟上教師的需求，交通不便或者缺乏交通補助等，導致農(nóng)村優(yōu)秀教師由農(nóng)村流向城鎮(zhèn)，由薄弱學校流向重點學校，偏遠、貧困以及交通閉塞地區(qū)的農(nóng)村學校難以留住年輕教師。

城鎮(zhèn)化導致人口的向城性流動速度加快，農(nóng)村學齡人口減少，部分地區(qū)教師出現(xiàn)富余，但由于缺乏合理的退出補償制度以及教師安置制度，導致在編不合格教師難以退出、同時新任教師無法有效補充，農(nóng)村教師老齡化問題將更加凸顯。據(jù)調(diào)查，2010年，全國小學和初中 46歲以上專任教師比例是30.09%和 16.06%，其中農(nóng)村小學和初中 46歲以上專任教師比例是36.85%和16.12%；我國村小和教學點的男性老年教師占該群體的比重相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校更大，村小男性教師在50歲以上的占該群體的34.57%，教學點男性教師在50歲以上的占該群體的34.61%，農(nóng)村教師的老齡化問題成為城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村學校必然要面臨的難題。

農(nóng)村學校對教師高需求與低吸引力并存。2011年，全國小學生師比為 19.22，其中農(nóng)村是17.65；全國初中生師比為14.38，其中農(nóng)村是 13.58。數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村教師似乎已經(jīng)基本滿足農(nóng)村教育的需求，但由于結構性缺編造成了農(nóng)村教師仍然十分緊缺，尤其是缺乏高水平教師的短缺問題更為明顯。城鎮(zhèn)化進程中，不可避免地會出現(xiàn)農(nóng)村學校的生源減少、規(guī)?？s減，造成農(nóng)村優(yōu)秀教師的流失現(xiàn)象，導致農(nóng)村教師數(shù)量不足、隊伍結構不合理、優(yōu)秀教師下不去、職業(yè)吸引力不足等問題。

據(jù)調(diào)查，在“自由選擇職業(yè)”的情況下，僅41.4%的教師愿意繼續(xù)選擇這一職業(yè)，90%的學生不把教師職業(yè)作為自己的理想職業(yè)；在自己分數(shù)允許情況下，59.2％的學生“不愿意”免費就讀師范院校；而91.6％的人認為，我們的社會應該讓最優(yōu)秀的人來當老師，不然國家的發(fā)展進步無疑會受到影響。教師職業(yè)讓在職教師徘徊疑惑、讓優(yōu)秀學生望而卻步，教師職業(yè)吸引力低，農(nóng)村教育發(fā)展的衰減現(xiàn)狀，使得農(nóng)村教師職業(yè)吸引力更是雪上加霜。

農(nóng)村學校教師數(shù)量龐大與素養(yǎng)偏低并存。城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村教育可持續(xù)發(fā)展的根本是提高教育質(zhì)量，農(nóng)村教師是提高農(nóng)村教育質(zhì)量的根本。2010年，我國普通中小學專任教師共有1065.87萬人，其中城市教師221.98萬人，縣鎮(zhèn)387.14萬人，農(nóng)村456.75萬人，縣鎮(zhèn)及以下中小學教師占到79.17%。如此龐大的農(nóng)村教師隊伍，凸顯了農(nóng)村教師隊伍建設的重要性和艱巨性。

2010年，全國小學、初中、高中專任教師的學歷合格率分別為 99.52%、98.65%、94.81%，農(nóng)村小學、初中、高中專任教師的學歷合格率分別為 99.44%、98.43%、93.51%；全國專科以上小學教師、本科以上初中教師、研究生學歷高中教師分別為78.29%、64.05%、3.63%，農(nóng)村學校專科以上小學教師、本科以上初中教師、研究生學歷高中教師分別為 75.41%、59.39%、2.24%；全國小學、初中、高中具有中高級職稱的教師分別為53.09%、54.80%、59.37%，農(nóng)村小學、初中、高中具有中高級職稱的教師分別為52.09%、52.34%、55.64%；全國小學和初中高級職稱專任教師比例為1.15%、12.48%，農(nóng)村小學和初中高級職稱專任教師比例為0.75%、8.93%。由此可見，農(nóng)村教師的學歷、職稱等均低于全國平均水平，素質(zhì)提升成為農(nóng)村教育質(zhì)量提升的主要瓶頸。

城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村教師政策的趨勢和對策

完善農(nóng)村地區(qū)教師的配置標準，由“生師比”配置標準轉向“生師比”“班師比”“科師比”等配置標準。通過完善農(nóng)村地區(qū)教師編制的傾斜政策，按照農(nóng)村班級數(shù)量、學科課程類別配置教師，保障農(nóng)村學校，特別是小規(guī)模學校課程的開足開齊；加大財政資金的轉移支付力度和經(jīng)費投入，解決農(nóng)村學校運轉和發(fā)展的困難，提升農(nóng)村學校的辦學水平，提高農(nóng)村學校教育質(zhì)量。通過努力辦好農(nóng)村教育留住學生、留住教師，讓農(nóng)村教師有學可教、樂于從教、安心從教。強化縣級教育行政部門對教師編制的調(diào)配與使用，根據(jù)農(nóng)村學校生源的變動情況，建立“生師比”、“班師比”、“科師比”等多維度、靈活性的配置標準，動態(tài)核編、設編、調(diào)編，形成動態(tài)調(diào)整的編制管理機制，確保教師數(shù)量和結構的協(xié)調(diào)配置。

切實提高農(nóng)村教師的工資待遇，明確農(nóng)村教師任教津貼標準，完善保障體系，不斷增強農(nóng)村教師的職業(yè)吸引力。按照地域條件、人口密度和經(jīng)濟發(fā)展水平等維度對全國農(nóng)村教師日常生活、工作所需基本工薪做出明確統(tǒng)一規(guī)定，實行“中央定標、省級統(tǒng)籌、縣級貼補”的機制，確保全國范圍內(nèi)農(nóng)村教師基本工資收入的均衡化。省級地方政府對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村教師工薪收入構成的津貼類別、額度等做出全省統(tǒng)一規(guī)定，并由省級財政按月發(fā)放。依據(jù)農(nóng)村的具體情況，分級設定農(nóng)村教師津貼標準，保證教師待遇與機會向不利地區(qū)的農(nóng)村教師傾斜；引導優(yōu)秀教師自由逆向流動，幫助和鼓勵教師扎根農(nóng)村，服務農(nóng)村教育。鼓勵有條件的縣區(qū)為農(nóng)村教師建設、租用周轉房、安置房等，吸引潛在優(yōu)秀教師，留住新任教師，穩(wěn)定在職教師。

建立農(nóng)村教師資格定期審查制度，建立和完善退出補償制度以及教師安置制度，形成不合格農(nóng)村教師退出機制。我國教師聘任制基本屬于“終身制”，即一旦進入教師職業(yè)，除非主動更換工作，基本不會在法定退休年齡前退出教師職業(yè)。為了優(yōu)化農(nóng)村教師結構、提高農(nóng)村教師質(zhì)量，要定期對農(nóng)村教師的教學水平進行評估，對從教資格進行認證，讓不合格教師退出教師系統(tǒng)，從而為優(yōu)秀教師進入農(nóng)村教師隊伍提供機會。建立周期性教師資格證書考核制度，對于未達到標準的農(nóng)村教師可以考慮轉崗或提前退出教師職業(yè)。同時，建立和完善農(nóng)村教師退出補償制度、安置制度、社會保障制度，合理安排農(nóng)村教師退出后的職業(yè)和生活，形成以人為本的不合格農(nóng)村教師退出機制。

加強入職后教育，將農(nóng)村教師培訓納入農(nóng)村公共服務制度體系，使培訓常規(guī)化、本地化，提升農(nóng)村教師的素養(yǎng)。加強農(nóng)村教師入職后教育，對農(nóng)村教師進行常規(guī)化、本地化培訓，是提升農(nóng)村教師素養(yǎng)、提高農(nóng)村教育質(zhì)量的重要途徑。應把農(nóng)村教師培訓制度納入農(nóng)村公共服務制度體系進行建設，強化政府的主導功能，通過公共財政給予專項支持，落實公用經(jīng)費中的教師培訓費用，為農(nóng)村教師培訓提供充足的經(jīng)費和機會。革新培訓內(nèi)容，積極調(diào)動農(nóng)村教師參加培訓的積極性，把教師參加培訓與教師評定職稱、專業(yè)考核和發(fā)放獎金掛鉤，使培訓常規(guī)化。增強農(nóng)村教師培訓的針對性，構建科學實用的培訓課程體系，探索適合農(nóng)村教師特點的培訓模式，形成科學的農(nóng)村教師培訓機制，保障農(nóng)村教師的培訓收到實效，提高農(nóng)村教師培訓質(zhì)量。

建立城市、農(nóng)村教師雙向流動制度，形成科學的城鄉(xiāng)教師雙向交流機制，利用城鄉(xiāng)各自的優(yōu)勢，提升教師素養(yǎng)。城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村教育和城鎮(zhèn)教育均有不可替代的作用，處于平等地位，應建立“雙輪驅(qū)動、協(xié)同發(fā)展”的機制。尤其是要建立城市、農(nóng)村教師雙向流動制度，形成科學的城鄉(xiāng)教師雙向交流機制。發(fā)揮城市教師的優(yōu)勢，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)；挖掘農(nóng)村教師的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)以鄉(xiāng)促城。激發(fā)城鄉(xiāng)教師發(fā)展的內(nèi)部動力，促進城鄉(xiāng)教師交流的“雙贏”，實現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城，城鄉(xiāng)聯(lián)動、同步提升”的發(fā)展格局。通過科學合理的制度設計，教育行政有關部門根據(jù)區(qū)域教育發(fā)展需求，統(tǒng)一調(diào)配區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)學校的教師資源。全面落實教師聘任制，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教師同工同酬，并向農(nóng)村教師傾斜；建立覆蓋全社會的多層次的社會保障體系，降低教師流動風險，解決教師流動的后顧之憂，保障城鄉(xiāng)教師交流順利推行。

（作者系教育部教師工作司司長）