當(dāng)前機(jī)關(guān)公文處理的依據(jù)主要有：一是國務(wù)院發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（國發(fā)[2000]23號，2000年8月24日印發(fā)，2001年1月1日起實施，共九章五十七條）；二是中央辦公廳發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理條例》（中辦發(fā)[1996]14號，1996年5月3日印發(fā)，發(fā)布之日起實施，共十二章四十條）；三是全國人大常委會辦公廳發(fā)布的《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》（常辦秘字[2000]197號，2000年11月15日印發(fā)，2001年1月1日起實施，共七章十六條）。公文處理規(guī)范性文件，過去一般是7到10年修改一次，因此估計新的辦法或者規(guī)定就要出臺了。

其實，早在1951年9月29日，中央人民政府政務(wù)院就頒布了《公文處理暫行辦法》。而到了1989年4月25日，中央辦公廳才發(fā)布《中國共產(chǎn)黨各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)文件處理條例（試行）》。至于《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法(試行)》則是1998年2月6日由全國人大常委會辦公廳印發(fā)。而且，2000年全國人大常委會辦公廳在《關(guān)于印發(fā)〈人大機(jī)關(guān)公文處理辦法〉的通知》里面開宗明義地指出，制定《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》的依據(jù)是《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》?？梢姡度舜髾C(jī)關(guān)公文處理辦法》與《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》之間的血緣關(guān)系。而國務(wù)院的辦法起步早、時間長、層次高、不斷完善、與世界接軌，因此具有很高的權(quán)威性。這就不難理解為什么全國人大常委會辦公廳在制定人大機(jī)關(guān)公文處理辦法時要以國務(wù)院的辦法為依據(jù)。

目前，黨的機(jī)關(guān)公文有14種，國家行政機(jī)關(guān)公文有13種，加起來是27種。其中有9個是相同的（決定、意見、通知、通報、請求、報告、批復(fù)、函、會議紀(jì)要），不同的也有9個（公報、指示、決議、條例、規(guī)定等5個屬于黨的機(jī)關(guān)，命令[令]、議案、通告、公告等4個屬于國家行政機(jī)關(guān)），公文學(xué)界一般把這18個文種稱為法定公文。人大機(jī)關(guān)公文有14個（公告，決議，決定，法、條例、規(guī)則、實施辦法，議案，建議、批評和意見，請示，批復(fù)，報告，通知，通報，函，意見，會議紀(jì)要），其中法、實施辦法和建議、批評、意見等兩個文種為人大機(jī)關(guān)所獨(dú)有，這就是人大機(jī)關(guān)文種與黨政機(jī)關(guān)文種的不同之處。

不同文種的含義，可以參考國務(wù)院辦法、中辦條例、全國人大常委會辦公廳辦法等規(guī)范性文件。這里結(jié)合實際講幾個具體問題。

一、關(guān)于人大機(jī)關(guān)特有的兩個文種

先說法、條例、實施辦法。在文書學(xué)上可以廣義地把它們理解為公文。但是從法理學(xué)的角度審視，法、條例、實施辦法等，屬立法機(jī)關(guān)的立法范疇，無論是在制發(fā)程序、制作技術(shù)還是施行效力方面，均較一般狹義類機(jī)關(guān)公文有很大不同。有鑒于此，《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》、《中國人民解放軍機(jī)關(guān)公文處理條例》都將屬于立法范疇的行政（軍事）法規(guī)、規(guī)章排除在機(jī)關(guān)公文處理制度之外，而另行制定其他規(guī)定。如國務(wù)院專門制定了《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》。事實上，對于法、條例、實施辦法等“公文”的創(chuàng)制，全國人大專門有《立法法》予以調(diào)整和規(guī)范，對有立法權(quán)的地方人大制定和批準(zhǔn)“條例”（含地方性法規(guī)、自治條例和單行條例）也專門作出了規(guī)定。而且，法、條例、實施辦法在制作程序上與《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》第五章的“公文辦理”程序相脫節(jié)，因為“公文辦理”一章僅規(guī)定了狹義類機(jī)關(guān)公文的發(fā)文程序。更為主要的是，法、條例、實施辦法獨(dú)立性不強(qiáng)，在公布時必須與“國家主席令”、“公告”等組合使用才能生效。

再看代表建議、批評和意見。首先，從機(jī)關(guān)公文形成主體的角度看，機(jī)關(guān)公文形成的主體必須是機(jī)關(guān)法人，機(jī)關(guān)公文必須具備符合國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的體式。就單個人大代表而言，他僅是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的一名組成人員，并不具備機(jī)關(guān)法人資格。人大代表向人大及其常委會提出建議、批評和意見，并不意味著代表了人大機(jī)關(guān)法人的意圖。其次，從標(biāo)準(zhǔn)化的角度看，有關(guān)機(jī)關(guān)公文格式的國家標(biāo)準(zhǔn)，對公文的組成要素有嚴(yán)格的規(guī)范化要求，即一件公文必須由發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)識（發(fā)文版頭）、公文生效標(biāo)識（印章）、版記等區(qū)別于其他類型文書的特定標(biāo)志。人大代表提出的建議、批評和意見所形成的書面材料，顯然不符合上述規(guī)范。第三，從發(fā)文程序看，《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》第五章規(guī)定了人大機(jī)關(guān)的發(fā)文程序，即包括起草、校核、審簽、登記、印制和分發(fā)等環(huán)節(jié)。作為公文形成主體的人大代表，在制發(fā)“建議、批評和意見”時，難以按照上述程序進(jìn)行操作。

二、決議與決定的異同

決議和決定是機(jī)關(guān)和組織對于某些重大問題或重大工作事項所作出的決定性意見或者采取的措施，均屬于決策性文件。其相同之處有四：首先，從行文關(guān)系看，它們都是下行文，制發(fā)機(jī)關(guān)必須是權(quán)力機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。其次，從行文內(nèi)容看，它們都帶有決策性質(zhì)，具有較強(qiáng)的指令性。第三，從行文格式看，人大作出的決議、決定，其標(biāo)題下面都加題注（用括號寫明于什么日期、經(jīng)過什么會議通過），正文前都沒有主送單位。第四，從行文程序看，都要經(jīng)過按一定程序召開的組織成員會議、代表會議或代表大會集體討論和表決通過。

其不同之處有三：一是決策內(nèi)容不同。“決議”決策的層次較高，決策的問題涉及到貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和有關(guān)重要法律、法規(guī)方面的大事，涉及到比較長遠(yuǎn)重大的有關(guān)全局的原則性問題，因而都是帶有宏觀性、戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性的。“決定”是人大常委會日常工作性文件，涉及的內(nèi)容比較單一、具體，主要是對人大和“一府兩院”日常工作中的某些重大行動、重要問題所作出的決策、規(guī)范和安排，處置性和針對性較強(qiáng)。“決議”的內(nèi)容重在統(tǒng)一思想認(rèn)識，旨在加強(qiáng)宏觀和戰(zhàn)略指導(dǎo)；“決定”的內(nèi)容重在行動，旨在安排落實。二是適用范圍不同。決議適用的范圍相對來說比較集中，決定適用的范圍比較寬泛。決議受決策的內(nèi)容所決定，又是在重要會議上作出的，而每次會議一般又在特定的時間舉行。決定所適用的范圍涉及人大工作的各個方面，有關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事安排的決定，有政策性、法規(guī)性的決定，有關(guān)于某項重大工作安排的決定，有關(guān)于某個重大問題處理的決定，有關(guān)于某個重大事項、某個具體工作的決定，等等。三是行文用語不同。決議正文以會議作為第三人稱進(jìn)行敘述，多用“會議聽取了……、審議了……、會議指出、會議認(rèn)為、會議強(qiáng)調(diào)、會議要求、會議號召”等慣用語引起下文；而決定常在理由和內(nèi)容兩部分之間用“為此，特作如下決定”之類的慣用語過渡。“決議”是以會議名義發(fā)布的，而“決定”是以機(jī)關(guān)名義發(fā)布的。