當(dāng)前機(jī)關(guān)公文處理的依據(jù)主要有：一是國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（國(guó)發(fā)[2000]23號(hào)，2000年8月24日印發(fā)，2001年1月1日起實(shí)施，共九章五十七條）；二是中央辦公廳發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》（中辦發(fā)[1996]14號(hào)，1996年5月3日印發(fā)，發(fā)布之日起實(shí)施，共十二章四十條）；三是全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳發(fā)布的《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》（常辦秘字[2000]197號(hào)，2000年11月15日印發(fā)，2001年1月1日起實(shí)施，共七章十六條）。公文處理規(guī)范性文件，過(guò)去一般是7到10年修改一次，因此估計(jì)新的辦法或者規(guī)定就要出臺(tái)了。

其實(shí)，早在1951年9月29日，中央人民政府政務(wù)院就頒布了《公文處理暫行辦法》。而到了1989年4月25日，中央辦公廳才發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)文件處理?xiàng)l例（試行）》。至于《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法(試行)》則是1998年2月6日由全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)。而且，2000年全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳在《關(guān)于印發(fā)〈人大機(jī)關(guān)公文處理辦法〉的通知》里面開(kāi)宗明義地指出，制定《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》的依據(jù)是《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》?？梢?jiàn)，《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》與《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》之間的血緣關(guān)系。而國(guó)務(wù)院的辦法起步早、時(shí)間長(zhǎng)、層次高、不斷完善、與世界接軌，因此具有很高的權(quán)威性。這就不難理解為什么全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳在制定人大機(jī)關(guān)公文處理辦法時(shí)要以國(guó)務(wù)院的辦法為依據(jù)。

目前，黨的機(jī)關(guān)公文有14種，國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文有13種，加起來(lái)是27種。其中有9個(gè)是相同的（決定、意見(jiàn)、通知、通報(bào)、請(qǐng)求、報(bào)告、批復(fù)、函、會(huì)議紀(jì)要），不同的也有9個(gè)（公報(bào)、指示、決議、條例、規(guī)定等5個(gè)屬于黨的機(jī)關(guān)，命令[令]、議案、通告、公告等4個(gè)屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)），公文學(xué)界一般把這18個(gè)文種稱為法定公文。人大機(jī)關(guān)公文有14個(gè)（公告，決議，決定，法、條例、規(guī)則、實(shí)施辦法，議案，建議、批評(píng)和意見(jiàn)，請(qǐng)示，批復(fù)，報(bào)告，通知，通報(bào)，函，意見(jiàn)，會(huì)議紀(jì)要），其中法、實(shí)施辦法和建議、批評(píng)、意見(jiàn)等兩個(gè)文種為人大機(jī)關(guān)所獨(dú)有，這就是人大機(jī)關(guān)文種與黨政機(jī)關(guān)文種的不同之處。

不同文種的含義，可以參考國(guó)務(wù)院辦法、中辦條例、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳辦法等規(guī)范性文件。這里結(jié)合實(shí)際講幾個(gè)具體問(wèn)題。

一、關(guān)于人大機(jī)關(guān)特有的兩個(gè)文種

先說(shuō)法、條例、實(shí)施辦法。在文書(shū)學(xué)上可以廣義地把它們理解為公文。但是從法理學(xué)的角度審視，法、條例、實(shí)施辦法等，屬立法機(jī)關(guān)的立法范疇，無(wú)論是在制發(fā)程序、制作技術(shù)還是施行效力方面，均較一般狹義類機(jī)關(guān)公文有很大不同。有鑒于此，《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》、《中國(guó)人民解放軍機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》都將屬于立法范疇的行政（軍事）法規(guī)、規(guī)章排除在機(jī)關(guān)公文處理制度之外，而另行制定其他規(guī)定。如國(guó)務(wù)院專門(mén)制定了《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》。事實(shí)上，對(duì)于法、條例、實(shí)施辦法等“公文”的創(chuàng)制，全國(guó)人大專門(mén)有《立法法》予以調(diào)整和規(guī)范，對(duì)有立法權(quán)的地方人大制定和批準(zhǔn)“條例”（含地方性法規(guī)、自治條例和單行條例）也專門(mén)作出了規(guī)定。而且，法、條例、實(shí)施辦法在制作程序上與《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》第五章的“公文辦理”程序相脫節(jié)，因?yàn)?ldquo;公文辦理”一章僅規(guī)定了狹義類機(jī)關(guān)公文的發(fā)文程序。更為主要的是，法、條例、實(shí)施辦法獨(dú)立性不強(qiáng)，在公布時(shí)必須與“國(guó)家主席令”、“公告”等組合使用才能生效。

再看代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)。首先，從機(jī)關(guān)公文形成主體的角度看，機(jī)關(guān)公文形成的主體必須是機(jī)關(guān)法人，機(jī)關(guān)公文必須具備符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的體式。就單個(gè)人大代表而言，他僅是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的一名組成人員，并不具備機(jī)關(guān)法人資格。人大代表向人大及其常委會(huì)提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)，并不意味著代表了人大機(jī)關(guān)法人的意圖。其次，從標(biāo)準(zhǔn)化的角度看，有關(guān)機(jī)關(guān)公文格式的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公文的組成要素有嚴(yán)格的規(guī)范化要求，即一件公文必須由發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)識(shí)（發(fā)文版頭）、公文生效標(biāo)識(shí)（印章）、版記等區(qū)別于其他類型文書(shū)的特定標(biāo)志。人大代表提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)所形成的書(shū)面材料，顯然不符合上述規(guī)范。第三，從發(fā)文程序看，《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》第五章規(guī)定了人大機(jī)關(guān)的發(fā)文程序，即包括起草、校核、審簽、登記、印制和分發(fā)等環(huán)節(jié)。作為公文形成主體的人大代表，在制發(fā)“建議、批評(píng)和意見(jiàn)”時(shí)，難以按照上述程序進(jìn)行操作。

二、決議與決定的異同

決議和決定是機(jī)關(guān)和組織對(duì)于某些重大問(wèn)題或重大工作事項(xiàng)所作出的決定性意見(jiàn)或者采取的措施，均屬于決策性文件。其相同之處有四：首先，從行文關(guān)系看，它們都是下行文，制發(fā)機(jī)關(guān)必須是權(quán)力機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。其次，從行文內(nèi)容看，它們都帶有決策性質(zhì)，具有較強(qiáng)的指令性。第三，從行文格式看，人大作出的決議、決定，其標(biāo)題下面都加題注（用括號(hào)寫(xiě)明于什么日期、經(jīng)過(guò)什么會(huì)議通過(guò)），正文前都沒(méi)有主送單位。第四，從行文程序看，都要經(jīng)過(guò)按一定程序召開(kāi)的組織成員會(huì)議、代表會(huì)議或代表大會(huì)集體討論和表決通過(guò)。

其不同之處有三：一是決策內(nèi)容不同。“決議”決策的層次較高，決策的問(wèn)題涉及到貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和有關(guān)重要法律、法規(guī)方面的大事，涉及到比較長(zhǎng)遠(yuǎn)重大的有關(guān)全局的原則性問(wèn)題，因而都是帶有宏觀性、戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性的。“決定”是人大常委會(huì)日常工作性文件，涉及的內(nèi)容比較單一、具體，主要是對(duì)人大和“一府兩院”日常工作中的某些重大行動(dòng)、重要問(wèn)題所作出的決策、規(guī)范和安排，處置性和針對(duì)性較強(qiáng)。“決議”的內(nèi)容重在統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，旨在加強(qiáng)宏觀和戰(zhàn)略指導(dǎo)；“決定”的內(nèi)容重在行動(dòng)，旨在安排落實(shí)。二是適用范圍不同。決議適用的范圍相對(duì)來(lái)說(shuō)比較集中，決定適用的范圍比較寬泛。決議受決策的內(nèi)容所決定，又是在重要會(huì)議上作出的，而每次會(huì)議一般又在特定的時(shí)間舉行。決定所適用的范圍涉及人大工作的各個(gè)方面，有關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事安排的決定，有政策性、法規(guī)性的決定，有關(guān)于某項(xiàng)重大工作安排的決定，有關(guān)于某個(gè)重大問(wèn)題處理的決定，有關(guān)于某個(gè)重大事項(xiàng)、某個(gè)具體工作的決定，等等。三是行文用語(yǔ)不同。決議正文以會(huì)議作為第三人稱進(jìn)行敘述，多用“會(huì)議聽(tīng)取了……、審議了……、會(huì)議指出、會(huì)議認(rèn)為、會(huì)議強(qiáng)調(diào)、會(huì)議要求、會(huì)議號(hào)召”等慣用語(yǔ)引起下文；而決定常在理由和內(nèi)容兩部分之間用“為此，特作如下決定”之類的慣用語(yǔ)過(guò)渡。“決議”是以會(huì)議名義發(fā)布的，而“決定”是以機(jī)關(guān)名義發(fā)布的。

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