推動(dòng)政府向社會放權(quán) 激發(fā)社會活力

過去二三十年市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一個(gè)直接的結(jié)果是多元社會格局逐步形成，社會利益主體與利益訴求多元化的大趨勢不可逆轉(zhuǎn)。尤其是進(jìn)入微博時(shí)代，以行政管控為主的社會管理方式不僅難以實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定和諧，還容易導(dǎo)致更多的社會矛盾。這就需要政府向社會充分放權(quán)，以更好地發(fā)揮社會力量在提供公共服務(wù)、管理社會事務(wù)、反映利益訴求、協(xié)調(diào)利益矛盾，建立促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的長效機(jī)制。

一、向社會公益組織放權(quán)。政府向社會公益組織放權(quán)可以直接產(chǎn)生的一個(gè)改革紅利，就是能夠調(diào)動(dòng)社會力量參與公共服務(wù)供給，以彌補(bǔ)政府公共服務(wù)的不足。由于登記門檻過高，中國社會組織發(fā)育嚴(yán)重滯后，這使社會組織在反映基層訴求、加強(qiáng)社會溝通、促進(jìn)社會公正、提供符合社會需求的公益服務(wù)等方面的作用遠(yuǎn)未發(fā)揮出來。以轉(zhuǎn)變政府的社會職能為核心，進(jìn)一步向社會放權(quán)，需要優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、社區(qū)服務(wù)等社會公益性組織，賦予他們更大的自主權(quán)。除了特別規(guī)定、依法限制的特殊領(lǐng)域，社會公益類的社會組織直接向民政部門申請登記，實(shí)行備案制，改變“雙重管理”格局，真正給社會組織“松綁”，使社會公益類組織逐步走向“自愿發(fā)起、自選會長、自籌經(jīng)費(fèi)、自聘人員、自定活動(dòng)、自主會務(wù)”。

二、向事業(yè)機(jī)構(gòu)、“樞紐型”社會組織放權(quán)。科教文衛(wèi)等領(lǐng)域的事業(yè)機(jī)構(gòu)和工青婦、紅會、扶貧基金會等“樞紐型”社會組織，是提供公共服務(wù)的重要主體。但由于政府對這些組織管理過多、過細(xì)，這些組織機(jī)構(gòu)帶有相當(dāng)大程度的“行政化”特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在組織管理僵化，難以適應(yīng)社會多元的公共服務(wù)需求，公共服務(wù)效率不高。因此，政府向社會放權(quán)的一個(gè)重要方面就是在去行政化的前提下進(jìn)一步向事業(yè)機(jī)構(gòu)、“樞紐型”社會組織放權(quán)，建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，使之成為“公益性、專業(yè)性、獨(dú)立性”的社會組織。這樣，可以走出一條公共服務(wù)與社會管理有機(jī)結(jié)合的新路子。

三、向基層社區(qū)放權(quán)。在城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的特定背景下，城鄉(xiāng)社區(qū)的發(fā)展勢頭非?？?，人口城鎮(zhèn)化所需要的公共服務(wù)和社會管理，都需要以社區(qū)為載體。但目前的社區(qū)在很大程度上仍是基層政府的附屬機(jī)構(gòu)，其發(fā)展定位、組織架構(gòu)、經(jīng)費(fèi)保障、管理制度等，制約了社區(qū)在公共服務(wù)和社會管理中有效作用的發(fā)揮。政府向社會放權(quán)，應(yīng)加大對社區(qū)的放權(quán)，將更多的人事、財(cái)務(wù)、管理權(quán)力下放到社區(qū)，在逐步推進(jìn)社區(qū)自治的基礎(chǔ)上賦予其更大權(quán)限，把社區(qū)做實(shí)、做大、做強(qiáng)。通過賦予基層社區(qū)更大的自治權(quán)，將社區(qū)打造為基層公共服務(wù)和社會管理的重要平臺。

推動(dòng)政府向地方放權(quán) 調(diào)動(dòng)地方積極性

中國是一個(gè)大國，中央地方關(guān)系事關(guān)改革發(fā)展全局。過去30多年中，中央地方關(guān)系的改革在推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)體制的建立中發(fā)揮了重要作用。改革開放初期，對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的突破，很重要的前提是中央改變了無所不包的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，將許多經(jīng)濟(jì)管理權(quán)下放到地方。在決定建立市場經(jīng)濟(jì)體制之后，很快于1993年啟動(dòng)了中央地方分稅制改革，通過事權(quán)下放調(diào)動(dòng)地方積極性，財(cái)權(quán)上收強(qiáng)化中央的宏觀調(diào)控能力。在這個(gè)前提下，推動(dòng)了政府經(jīng)濟(jì)職能由微觀管理向宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)變。目前的突出矛盾是，中央對地方經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的干預(yù)仍然較多，中央地方事權(quán)與財(cái)力不匹配，中央地方公共職責(zé)劃分不清晰等。

在完善市場經(jīng)濟(jì)體制、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式成為主要任務(wù)的今天，中央地方關(guān)系改革仍需要加快推進(jìn)中央向地方放權(quán)，在改變政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式的同時(shí)，建立規(guī)范的中央地方公共職責(zé)分工體制，逐步將中央和各級地方政府的公共服務(wù)職責(zé)明確化、法定化、可問責(zé)，以此規(guī)劃各級政府的財(cái)力配置。

一、進(jìn)一步下放投資、生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)審批權(quán)。多年來的改革實(shí)踐表明，中央對地方投資、生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)過多地進(jìn)行審批，強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政管制，不利于調(diào)動(dòng)地方積極性，不利于發(fā)揮市場作用。同時(shí)，也難以真正達(dá)到中央希望的結(jié)果，比如也會出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)等結(jié)果。中央盡可能將投資、生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)審判權(quán)下放給地方，有利于調(diào)動(dòng)地方積極性。而且，地方政府比中央政府更接近地方項(xiàng)目，更能夠獲得項(xiàng)目的真實(shí)信息，由地方審批更能夠提高決策效率和實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)性。因此，這次機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變方案中，很重要的內(nèi)容是中央將投資、生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)審批權(quán)盡可能地下放給地方。就投資審批權(quán)而言，對已列入國家有關(guān)規(guī)劃需要審批的項(xiàng)目，除特定情況和需要總量控制之外，在按行政審批制度改革原則減少審批后，一律由地方政府審批；對國家扶持地方的一些項(xiàng)目，國務(wù)院部門只確定投資方向、原則和標(biāo)準(zhǔn)，具體由地方政府安排。就生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的審批權(quán)而言，凡直接面向基層、量大面廣或由地方實(shí)施更方便有效的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)審批，一律下放地方。

二、進(jìn)一步下放中觀管理的決策權(quán)。改革開放30多年來，中央地方關(guān)系處理上，在區(qū)分微觀管理和宏觀管理上有了很大的進(jìn)展，就是微觀管理盡可能下放到地方，宏觀管理盡可能上收中央，但事實(shí)上還有介于微觀管理和宏觀管理之間的，即中觀層面的管理。比如一個(gè)地級市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，在現(xiàn)行中央地方體制下，需要由國家發(fā)改委審批。事實(shí)上，這些發(fā)展規(guī)劃對地方的發(fā)展影響深遠(yuǎn)，需要作出大量的調(diào)研，以及謹(jǐn)慎、縝密的論證以保證其科學(xué)性。中央在這些方面如果管得過細(xì)，一方面難以真正管好，另一方面加大了中央層面的決策負(fù)擔(dān)，還不利于充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性和能動(dòng)性。未來的改革方向是，盡可能將中觀的管理放到省一級政府，由此使中央政府的決策負(fù)擔(dān)降下來，把更多精力集中到事關(guān)長遠(yuǎn)和全局的能源、環(huán)境、對外開放等中長期戰(zhàn)略職能的強(qiáng)化上，做好宏觀經(jīng)濟(jì)管理。

三、進(jìn)一步下放財(cái)政管理權(quán)。1993年以來的中央地方分稅制改革不到位，很重要的是事權(quán)下放了，但財(cái)權(quán)下放不到位。這使得地方政府難以確保與履行公共服務(wù)職能相應(yīng)的財(cái)力。因此，中央政府在向地方政府放權(quán)的同時(shí)，還需要下放相應(yīng)的財(cái)權(quán)，使各級政府的事權(quán)與財(cái)力相匹配。

第一，建立一般性轉(zhuǎn)移支付為主的轉(zhuǎn)移支付制度。一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相比有一個(gè)很重要的區(qū)別，就是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對于地方政府來說，不能靈活支配，而一般性轉(zhuǎn)移支付地方政府可以靈活支配。目前以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主的轉(zhuǎn)移支付制度不僅降低了地方政府的財(cái)政管理權(quán)，還造成“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象。因此，提高地方政府財(cái)政管理權(quán)，需要逐步減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，建立公式化、以一般性轉(zhuǎn)移支付為主的轉(zhuǎn)移支付體系，提高地方政府公共服務(wù)的財(cái)力保障機(jī)制。

第二，加快培育地方主體稅種，逐步形成地方稅體系。地方政府財(cái)政管理權(quán)比較小，還表現(xiàn)為在現(xiàn)行中央地方分稅制框架下，地方稅缺乏主體稅種，導(dǎo)致地方政府通過土地征用等不合理的渠道擴(kuò)大財(cái)源，難以把公共服務(wù)作為自己的主要職能，造成地方治理難以克服的矛盾和問題。從現(xiàn)實(shí)情況看，下一步的稅制改革調(diào)整應(yīng)把房產(chǎn)稅、物業(yè)稅、個(gè)人所得稅等更多地劃歸地方政府，作為地方政府穩(wěn)定的稅源。

第三，重點(diǎn)強(qiáng)化縣（市）一級政府的財(cái)政管理權(quán)。在加快城鎮(zhèn)化發(fā)展轉(zhuǎn)型，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的特定背景下，縣（市）一級政府能否確保穩(wěn)定的財(cái)源，對推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，加快人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程十分關(guān)鍵。因此，需要省與中央在加大一般性轉(zhuǎn)移支付的改革中，重點(diǎn)保障縣（市）一級政府履行公共服務(wù)基本職責(zé)的財(cái)力，使其職能主要轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕卜?wù)、加強(qiáng)社會管理。