中國(guó)式公共管理的“三維兩重困境”

中國(guó)與官僚制有著久遠(yuǎn)、復(fù)雜而奇特的淵源。歷史上，出現(xiàn)了早期帝國(guó)的地方就產(chǎn)生了管理廣大疆域的需要。一般認(rèn)為，官僚制就產(chǎn)生于像古代中國(guó)這樣的大帝國(guó)。在韋伯的觀念中，中國(guó)古代的官僚制是一種“世襲官僚制”，與現(xiàn)代公共管理的要求相去甚遠(yuǎn)。

中華人民共和國(guó)成立60多年來(lái)經(jīng)歷了政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等方面的劇烈變化，改革開放以來(lái)更為迅速的社會(huì)變化也使各領(lǐng)域制度處于不斷調(diào)整和完善的過(guò)程中，從而使政府在不同領(lǐng)域的積極介入成為社會(huì)變遷過(guò)程中的一個(gè)自然結(jié)果，而經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展也表現(xiàn)出“政府密集”的特點(diǎn)。與大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家一樣，缺乏訓(xùn)練有素的公務(wù)員隊(duì)伍和完善的管理制度，則是一個(gè)不容忽視的重要現(xiàn)實(shí)。

20世紀(jì)90年代初引入中國(guó)的公務(wù)員制度，作為政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要內(nèi)容，在很大程度上體現(xiàn)了提升政府公共管理水平以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要的務(wù)實(shí)思考。盡管《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》在職位分類、錄用、考核、任免等方面作出了具體的制度性規(guī)定，其后又出臺(tái)了若干配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》也于2006年起開始正式施行，但公務(wù)員制度在實(shí)施過(guò)程中仍暴露出諸如公務(wù)員范圍界定、職位分類、考試錄用機(jī)制、考核評(píng)估等方面的突出問(wèn)題，公務(wù)員整體素質(zhì)、工作士氣和職業(yè)精神等方面的問(wèn)題，也進(jìn)一步影響了政府機(jī)構(gòu)的組織效能，從而使官僚制供應(yīng)不足的問(wèn)題日益凸顯，并在很大程度上成為影響公共行政質(zhì)量的“阿基里斯之踵”。

對(duì)于艱難躑躅的中國(guó)行政改革而言，官僚制供應(yīng)不足是必須正視的問(wèn)題，但遠(yuǎn)不是問(wèn)題的全部。不同程度地存在于各級(jí)政府機(jī)構(gòu)中的官僚主義早已為人們感知和深惡痛絕，不僅影響了公共管理效能和社會(huì)公正，更在一定程度上影響了人們對(duì)官僚制的理解和評(píng)價(jià)，使官僚制長(zhǎng)期以來(lái)飽受爭(zhēng)議和批評(píng)。對(duì)公共服務(wù)和政府機(jī)構(gòu)的無(wú)休止的攻擊，不僅對(duì)政府工作造成持續(xù)的壓力，更使行政官僚聲名狼藉，而這種意義上本就不足的寶貴行政資源，則在常常缺乏理性的懷疑和指責(zé)中進(jìn)一步流失了。

因此，在中國(guó)背景中討論官僚制問(wèn)題極為復(fù)雜。其一，政府職能處于不斷調(diào)整和變化過(guò)程中，雖然可能在某些領(lǐng)域（如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域）減少介入，但卻需要承擔(dān)由社會(huì)和民眾不斷重新界定的全新職能，從而在事實(shí)上使政府職能范圍得以擴(kuò)大。因此，“政府密集”將是公共管理的一個(gè)長(zhǎng)期特征；其二，官僚制供應(yīng)不足，公務(wù)員制度尚不成熟，公務(wù)員整體職業(yè)素質(zhì)有待提升；其三，人們廣為詬病的有關(guān)官僚和官僚主義的各種問(wèn)題，在很大程度上也存在于中國(guó)公共行政機(jī)構(gòu)。這三個(gè)維度的問(wèn)題構(gòu)成了中國(guó)公共管理中的兩重困境：“政府密集”與官僚制供應(yīng)不足之間的困境，以及官僚制供應(yīng)不足與官僚主義盛行之間的困境。