中國式公共管理的“三維兩重困境”

中國與官僚制有著久遠、復雜而奇特的淵源。歷史上，出現(xiàn)了早期帝國的地方就產(chǎn)生了管理廣大疆域的需要。一般認為，官僚制就產(chǎn)生于像古代中國這樣的大帝國。在韋伯的觀念中，中國古代的官僚制是一種“世襲官僚制”，與現(xiàn)代公共管理的要求相去甚遠。

中華人民共和國成立60多年來經(jīng)歷了政治、經(jīng)濟與社會等方面的劇烈變化，改革開放以來更為迅速的社會變化也使各領域制度處于不斷調(diào)整和完善的過程中，從而使政府在不同領域的積極介入成為社會變遷過程中的一個自然結果，而經(jīng)濟與社會發(fā)展也表現(xiàn)出“政府密集”的特點。與大多數(shù)發(fā)展中國家一樣，缺乏訓練有素的公務員隊伍和完善的管理制度，則是一個不容忽視的重要現(xiàn)實。

20世紀90年代初引入中國的公務員制度，作為政府機構改革的一個重要內(nèi)容，在很大程度上體現(xiàn)了提升政府公共管理水平以適應經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實需要的務實思考。盡管《國家公務員暫行條例》在職位分類、錄用、考核、任免等方面作出了具體的制度性規(guī)定，其后又出臺了若干配套法規(guī)和實施細則，《中華人民共和國公務員法》也于2006年起開始正式施行，但公務員制度在實施過程中仍暴露出諸如公務員范圍界定、職位分類、考試錄用機制、考核評估等方面的突出問題，公務員整體素質(zhì)、工作士氣和職業(yè)精神等方面的問題，也進一步影響了政府機構的組織效能，從而使官僚制供應不足的問題日益凸顯，并在很大程度上成為影響公共行政質(zhì)量的“阿基里斯之踵”。

對于艱難躑躅的中國行政改革而言，官僚制供應不足是必須正視的問題，但遠不是問題的全部。不同程度地存在于各級政府機構中的官僚主義早已為人們感知和深惡痛絕，不僅影響了公共管理效能和社會公正，更在一定程度上影響了人們對官僚制的理解和評價，使官僚制長期以來飽受爭議和批評。對公共服務和政府機構的無休止的攻擊，不僅對政府工作造成持續(xù)的壓力，更使行政官僚聲名狼藉，而這種意義上本就不足的寶貴行政資源，則在常常缺乏理性的懷疑和指責中進一步流失了。

因此，在中國背景中討論官僚制問題極為復雜。其一，政府職能處于不斷調(diào)整和變化過程中，雖然可能在某些領域（如經(jīng)濟領域）減少介入，但卻需要承擔由社會和民眾不斷重新界定的全新職能，從而在事實上使政府職能范圍得以擴大。因此，“政府密集”將是公共管理的一個長期特征；其二，官僚制供應不足，公務員制度尚不成熟，公務員整體職業(yè)素質(zhì)有待提升；其三，人們廣為詬病的有關官僚和官僚主義的各種問題，在很大程度上也存在于中國公共行政機構。這三個維度的問題構成了中國公共管理中的兩重困境：“政府密集”與官僚制供應不足之間的困境，以及官僚制供應不足與官僚主義盛行之間的困境。