三個維度的問題構(gòu)成了中國公共管理中的兩重困境：“政府密集”與官僚制供應(yīng)不足之間的困境，以及官僚制供應(yīng)不足與官僚主義盛行之間的困境。

今年兩會審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，再一次將人們的目光吸引到了國家行政體制改革。30多年來，中國已經(jīng)歷了多次以政府機(jī)構(gòu)和人員精簡為主要內(nèi)容的政府機(jī)構(gòu)改革，但結(jié)果似乎總是不及人們的預(yù)期。近年來，政府機(jī)構(gòu)改革常被籠統(tǒng)地冠以“大部制改革”，常見的中國政府機(jī)構(gòu)數(shù)量與世界其他主要國家政府機(jī)構(gòu)數(shù)量之間的比較，似乎也蘊(yùn)含著這樣的思考邏輯，即更少的部門數(shù)量意味著更好的職能協(xié)調(diào)和更高的行政效率。事實上，機(jī)構(gòu)改革只是內(nèi)涵更為豐富的行政改革的一個方面，對于人們期待中的一個職能協(xié)調(diào)、效率更高的政府而言，其重要性和有效性可能還不及對機(jī)構(gòu)中的人及其相關(guān)制度的關(guān)注。不僅如此，世界范圍內(nèi)流行的改革輿論和觀念氛圍，更凸顯了中國公共管理所面臨的特有問題或困境。

新公共管理與毀譽(yù)參半的官僚制

官僚制是現(xiàn)代政府的核心，現(xiàn)代社會正是依賴建立在合法權(quán)力基礎(chǔ)上、依據(jù)正式規(guī)則、以理性方式組織起來的官僚制而日益現(xiàn)代化。20世紀(jì)70年代中后期，一場新公共管理運動席卷西方世界，在學(xué)術(shù)界和政策界產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響，至今綿延不絕。在這場運動中所產(chǎn)生的諸多理論和觀念，如“政府再造”、“摒棄官僚制”等，更引發(fā)了非西方學(xué)術(shù)界的空前熱情和改革政府機(jī)構(gòu)的激動情緒，并在事實上不同程度地成為影響世界各國政府改革的重要理論依據(jù)和觀念來源，而承載著重要公共管理職能的官僚機(jī)構(gòu)，更在目前各國普遍流行的偏執(zhí)的反政府情緒中，成為人們發(fā)泄各種不滿情緒的眾矢之的。

1764年，今天為人們所熟知的用以表達(dá)官僚和官僚制的“bureaucracy”一詞，在法國第一次使用，專指一種由官員來描述和界定的新的政府組織形式。其后，這一術(shù)語很快傳到了意大利（burocrazia）、德國（Bürokratie）和英國，其傳播軌跡正體現(xiàn)了當(dāng)時處于民族國家發(fā)展早期階段的歐洲各國國家治理的現(xiàn)實需要。

現(xiàn)代官僚制經(jīng)馬克斯·韋伯的闡發(fā)而成為一個重要的理論和一種政府組織模式，也作為當(dāng)代社會的一種基本組織形式而為企業(yè)和其他部門所采用，理性、中立、專業(yè)化、職業(yè)精神等官僚制特質(zhì)，更成為現(xiàn)代社會組織的優(yōu)秀基因?，F(xiàn)代文官制度就是一種典型的官僚制。英國于1855年最早創(chuàng)立了文官制度，并因其最接近韋伯的理想類型的官僚制而成為文官制度的典范。在此后長達(dá)100多年里，官僚制因其對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的積極意義而成為解釋發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的一個重要變量。

20世紀(jì)70年代，伴隨發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)陷于滯脹，各國在尋求經(jīng)濟(jì)改革的同時，開始反思其行政管理模式。其時，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中盛行的私有化和市場取向也主導(dǎo)了人們對于行政管理模式的普遍思考。官僚制潛在的保守、拖沓、缺乏效率、“被訓(xùn)練的無能”等特征，及其絕緣于社會、中立、按規(guī)則辦事以及不同部門之間的隔離等特征，與作為責(zé)任政府主要特質(zhì)的回應(yīng)性、創(chuàng)造性、代表性、協(xié)調(diào)性等相悖，使它成為聲勢浩大的新公共管理運動的重要目標(biāo)，而“摒棄官僚制”則成為這場運動中一個最響亮的口號。

“富裕國家的共同本質(zhì)決定了改革的特點。”新公共管理關(guān)注不同國家公共部門改革的相似性，而市場更被看作執(zhí)行公共政策的典范。其中，無論是英國以市場為取向的撒切爾主義公共管理新思維，還是表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“新泰勒主義”傾向的美國里根政府的改革，都將官僚制本身作為改革的重點，而其后歷屆政府也延續(xù)了同樣的改革思維。這些改革在很大程度上更新了人們關(guān)于政府管理的傳統(tǒng)觀念，并在政治與行政關(guān)系中注入了新的理解和闡釋，而人們對于官僚制的情感、理解和評價也因之變得曖昧、消極和復(fù)雜。