其次，經(jīng)濟社會的發(fā)展，使得從1990年代中期后我國由生產(chǎn)型社會轉(zhuǎn)化為消費型社會，我們已經(jīng)從“生存型”、“溫飽型”社會經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)向“消費”為主要導向的社會經(jīng)濟模式。在這種大環(huán)境下，一方面，社會保障成為公民社會生活的基礎，以終極保護的方式推動公民積極消費，換言之，社會保障體系的完善性和保障水平，成為經(jīng)濟發(fā)展的必要條件；另一方面，隨著公民的民主、法治意識的提高，民眾對社會保障的福利共識已經(jīng)形成，社會保障開始成為現(xiàn)代國家的剛性支出，并且產(chǎn)生了對社會保障的多樣化需求。國際經(jīng)驗也表明，只有通過國家主動的公共服務和社會保障，才能免除老百姓的后顧之憂，從而推動社會消費。在我國對外出口、投資增長均顯乏力的環(huán)境下，推動社會保障的完善化、多層次、可持續(xù)、上水平，既是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，也成為民眾在消費社會來臨后的主動需求。如何實現(xiàn)社會保障的程度與經(jīng)濟發(fā)展程度相適應，如何實現(xiàn)社會保障的程度與絕大多數(shù)普通民眾的“胃口”相適應，成為社會保障制度設計時非常重大但又非常難以準確把握的重要課題。

最后，我國正在由整體利益社會分化為多元利益社會。“兩個階級一個階層”的社會結(jié)構(gòu)逐漸解體，社會階層結(jié)構(gòu)由簡單化到多元化。傳統(tǒng)的單位制整合功能也趨于消滅。在這種大環(huán)境下，集體主義、平均主義、奉獻主義的意識形態(tài)作用下降，每個階層和群體為了自身利益不再羞羞答答、也不愿意再“舍小家為大家”，轉(zhuǎn)而更習慣于以維護、主動實現(xiàn)自我利益的姿態(tài)，參與到社會利益的爭奪中。鑒于實際社會生活中，每個階層、群體的實力、社會影響、機制化參與渠道等都存在很大差異，面對社會保障這一利益必然存在一定的矛盾和爭執(zhí)。為此，社會保障制度和相關(guān)體系的建立，就有可能轉(zhuǎn)化為多元利益的博弈過程。鑒于我國人口基數(shù)大，任何一個階層、群體、部門的人數(shù)都以百萬、千萬甚至億來計，而且其內(nèi)部可能也存在利益再分化和再博弈過程，因此，制度建設需要很強的協(xié)調(diào)和平衡能力。比如，我國目前60歲以上老年人口已經(jīng)達到1.85億，“十二五”時期，將出現(xiàn)第一個老年人口增長高峰，60歲以上老人會增加到 2.21億，老年人口比重將由13.7%增加到 16%，人口老齡化進程將加快，社會養(yǎng)老保障和養(yǎng)老服務需求將大量增加。在國家社會保障和民生保障資金總體不足的情況下，保老人還是保青少年，優(yōu)先做養(yǎng)老還是做教育，成為一個“公說公有理，婆說婆有理”的議題，爭議的背后往往與相關(guān)人員的利益具有一定的關(guān)聯(lián)性。又如，目前醫(yī)保中出現(xiàn)的保大病還是保小病、保醫(yī)生還是?；颊叩臓幾h，也是相同的例子。

各地進展不同、保障水平差異的大國現(xiàn)實，給社保統(tǒng)籌和服務能力建設帶來困難。

由于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的程度客觀上存在差異，在社會保障制度的建設和推行上，不得不采取了差異化的進程和保障水平，不得不采取分級、分類管理。首先，大量調(diào)查和研究表明，我國已經(jīng)形成了社保制度上的城鄉(xiāng)差異和保障水平的地區(qū)、群體差異。甚至在同一省份和地區(qū)內(nèi)部，也出現(xiàn)了社會保障水平的差異。比如，有研究就表明山東省內(nèi)半島城市的社會保障水平高于中部和西部城市。其次，近幾年國家強力推行的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、新農(nóng)保、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等社會保險制度，全國各地進度不一，存在較大差異。再次，分級、分類管理是符合國情的社會治理方式，但在“上有政策、下有對策”的現(xiàn)實氛圍下，各級政府間、政府與經(jīng)辦機構(gòu)和服務機構(gòu)間關(guān)于各類公共事務的討價還價、本位主義現(xiàn)象時有發(fā)生，很有可能破壞社會保障制度的統(tǒng)一性和嚴肅性。最后，社會保障制度作為一項國家干預措施，必然要求相應提高社保機構(gòu)的服務能力。我國建立全面社保的歷史不到20年，社會保障卡、社會保障信息庫等基礎設施建設滯后，社會保障呈現(xiàn)多龍治水局面，相應的人員配備、管理制度建設、經(jīng)辦能力、監(jiān)管水平等各方面亟待提高。這些問題都導致了我國的社保統(tǒng)籌層次較低，繳費基數(shù)、繳費比例、社保待遇標準和管理經(jīng)辦四方面的統(tǒng)一很難實現(xiàn)。而統(tǒng)籌層次低又與上述問題相互影響，導致社會保障這一基本公共服務的均等化進展緩慢。

社會保險和社會保障基金基數(shù)過大，社保管理內(nèi)容復雜，實現(xiàn)收支平衡和保值增值困難。

社保的錢是保命錢。多渠道增加社會保障基金，切實加強社會保險基金的投資運營和保值增值管理，一直是黨和政府高度關(guān)注的事務。但人口基數(shù)大必然導致資金基數(shù)大，為此實現(xiàn)平衡和保值增值就難上加難。首先是總體收支平衡難。因為人員流動、繳費者變動、收入和支出巨大、經(jīng)辦筆數(shù)過多、監(jiān)管力量不足等原因，許多國家的社會保障都先后出現(xiàn)了收支不均衡的情況。從我國的地區(qū)差異看，深圳作為新興城市，年輕人多，老年人少，養(yǎng)老繳費多但支出少。東北老工業(yè)基地則是另一番景象。其次是歷史遺留問題多。各種社會保險的繳與不繳、少繳與多繳、繳費與支出之間的不匹配，不少是由于歷史原因造成的，比如城鎮(zhèn)下崗職工的社會保險問題。最后是社保資金增值難。比如，2011年全國城鎮(zhèn)2萬多億元社?；鹨獙崿F(xiàn)保值增值就必須有便利而且安全的投資渠道。以目前進退出機制最便捷的股市論，2011年全國上市公司AB股市值15萬億元，2萬億元資金足以讓股票市場暴漲暴跌。而其他投資渠道，比如國債、貴金屬、國際貨幣、境外證券、不可再生資源等，都可能因這筆資金過大而無法安全退出，或者可能因資金規(guī)模過大引來市場動蕩。所以，對大國來說，社?；I資難，但實現(xiàn)社保資金保值增值可能更難。

當然，在人類歷史的長河中，社會保障制度的出現(xiàn)僅僅才120多年，其間還經(jīng)歷了種種理論爭論和國家治理實踐。作為一個 1978年才啟動改革開放進程，1990年代才開始嘗試建立社會保障制度的大國，只有面對大國現(xiàn)實，認真梳理大國社保可能產(chǎn)生的難點，以前所未有的勇氣、創(chuàng)新和智慧面對這個挑戰(zhàn)，才有可能戰(zhàn)勝這些困難和挑戰(zhàn)，實現(xiàn)社會風險的化解和國家的長治久安。