其次，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，使得從1990年代中期后我國(guó)由生產(chǎn)型社會(huì)轉(zhuǎn)化為消費(fèi)型社會(huì)，我們已經(jīng)從“生存型”、“溫飽型”社會(huì)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)向“消費(fèi)”為主要導(dǎo)向的社會(huì)經(jīng)濟(jì)模式。在這種大環(huán)境下，一方面，社會(huì)保障成為公民社會(huì)生活的基礎(chǔ)，以終極保護(hù)的方式推動(dòng)公民積極消費(fèi)，換言之，社會(huì)保障體系的完善性和保障水平，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件；另一方面，隨著公民的民主、法治意識(shí)的提高，民眾對(duì)社會(huì)保障的福利共識(shí)已經(jīng)形成，社會(huì)保障開(kāi)始成為現(xiàn)代國(guó)家的剛性支出，并且產(chǎn)生了對(duì)社會(huì)保障的多樣化需求。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，只有通過(guò)國(guó)家主動(dòng)的公共服務(wù)和社會(huì)保障，才能免除老百姓的后顧之憂，從而推動(dòng)社會(huì)消費(fèi)。在我國(guó)對(duì)外出口、投資增長(zhǎng)均顯乏力的環(huán)境下，推動(dòng)社會(huì)保障的完善化、多層次、可持續(xù)、上水平，既是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，也成為民眾在消費(fèi)社會(huì)來(lái)臨后的主動(dòng)需求。如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相適應(yīng)，如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的程度與絕大多數(shù)普通民眾的“胃口”相適應(yīng)，成為社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)時(shí)非常重大但又非常難以準(zhǔn)確把握的重要課題。

最后，我國(guó)正在由整體利益社會(huì)分化為多元利益社會(huì)。“兩個(gè)階級(jí)一個(gè)階層”的社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸解體，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)由簡(jiǎn)單化到多元化。傳統(tǒng)的單位制整合功能也趨于消滅。在這種大環(huán)境下，集體主義、平均主義、奉獻(xiàn)主義的意識(shí)形態(tài)作用下降，每個(gè)階層和群體為了自身利益不再羞羞答答、也不愿意再“舍小家為大家”，轉(zhuǎn)而更習(xí)慣于以維護(hù)、主動(dòng)實(shí)現(xiàn)自我利益的姿態(tài)，參與到社會(huì)利益的爭(zhēng)奪中。鑒于實(shí)際社會(huì)生活中，每個(gè)階層、群體的實(shí)力、社會(huì)影響、機(jī)制化參與渠道等都存在很大差異，面對(duì)社會(huì)保障這一利益必然存在一定的矛盾和爭(zhēng)執(zhí)。為此，社會(huì)保障制度和相關(guān)體系的建立，就有可能轉(zhuǎn)化為多元利益的博弈過(guò)程。鑒于我國(guó)人口基數(shù)大，任何一個(gè)階層、群體、部門的人數(shù)都以百萬(wàn)、千萬(wàn)甚至億來(lái)計(jì)，而且其內(nèi)部可能也存在利益再分化和再博弈過(guò)程，因此，制度建設(shè)需要很強(qiáng)的協(xié)調(diào)和平衡能力。比如，我國(guó)目前60歲以上老年人口已經(jīng)達(dá)到1.85億，“十二五”時(shí)期，將出現(xiàn)第一個(gè)老年人口增長(zhǎng)高峰，60歲以上老人會(huì)增加到 2.21億，老年人口比重將由13.7%增加到 16%，人口老齡化進(jìn)程將加快，社會(huì)養(yǎng)老保障和養(yǎng)老服務(wù)需求將大量增加。在國(guó)家社會(huì)保障和民生保障資金總體不足的情況下，保老人還是保青少年，優(yōu)先做養(yǎng)老還是做教育，成為一個(gè)“公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理”的議題，爭(zhēng)議的背后往往與相關(guān)人員的利益具有一定的關(guān)聯(lián)性。又如，目前醫(yī)保中出現(xiàn)的保大病還是保小病、保醫(yī)生還是保患者的爭(zhēng)議，也是相同的例子。

各地進(jìn)展不同、保障水平差異的大國(guó)現(xiàn)實(shí)，給社保統(tǒng)籌和服務(wù)能力建設(shè)帶來(lái)困難。

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的程度客觀上存在差異，在社會(huì)保障制度的建設(shè)和推行上，不得不采取了差異化的進(jìn)程和保障水平，不得不采取分級(jí)、分類管理。首先，大量調(diào)查和研究表明，我國(guó)已經(jīng)形成了社保制度上的城鄉(xiāng)差異和保障水平的地區(qū)、群體差異。甚至在同一省份和地區(qū)內(nèi)部，也出現(xiàn)了社會(huì)保障水平的差異。比如，有研究就表明山東省內(nèi)半島城市的社會(huì)保障水平高于中部和西部城市。其次，近幾年國(guó)家強(qiáng)力推行的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、新農(nóng)保、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等社會(huì)保險(xiǎn)制度，全國(guó)各地進(jìn)度不一，存在較大差異。再次，分級(jí)、分類管理是符合國(guó)情的社會(huì)治理方式，但在“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)實(shí)氛圍下，各級(jí)政府間、政府與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)間關(guān)于各類公共事務(wù)的討價(jià)還價(jià)、本位主義現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，很有可能破壞社會(huì)保障制度的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。最后，社會(huì)保障制度作為一項(xiàng)國(guó)家干預(yù)措施，必然要求相應(yīng)提高社保機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力。我國(guó)建立全面社保的歷史不到20年，社會(huì)保障卡、社會(huì)保障信息庫(kù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，社會(huì)保障呈現(xiàn)多龍治水局面，相應(yīng)的人員配備、管理制度建設(shè)、經(jīng)辦能力、監(jiān)管水平等各方面亟待提高。這些問(wèn)題都導(dǎo)致了我國(guó)的社保統(tǒng)籌層次較低，繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、社保待遇標(biāo)準(zhǔn)和管理經(jīng)辦四方面的統(tǒng)一很難實(shí)現(xiàn)。而統(tǒng)籌層次低又與上述問(wèn)題相互影響，導(dǎo)致社會(huì)保障這一基本公共服務(wù)的均等化進(jìn)展緩慢。

社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保障基金基數(shù)過(guò)大，社保管理內(nèi)容復(fù)雜，實(shí)現(xiàn)收支平衡和保值增值困難。

社保的錢是保命錢。多渠道增加社會(huì)保障基金，切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)和保值增值管理，一直是黨和政府高度關(guān)注的事務(wù)。但人口基數(shù)大必然導(dǎo)致資金基數(shù)大，為此實(shí)現(xiàn)平衡和保值增值就難上加難。首先是總體收支平衡難。因?yàn)槿藛T流動(dòng)、繳費(fèi)者變動(dòng)、收入和支出巨大、經(jīng)辦筆數(shù)過(guò)多、監(jiān)管力量不足等原因，許多國(guó)家的社會(huì)保障都先后出現(xiàn)了收支不均衡的情況。從我國(guó)的地區(qū)差異看，深圳作為新興城市，年輕人多，老年人少，養(yǎng)老繳費(fèi)多但支出少。東北老工業(yè)基地則是另一番景象。其次是歷史遺留問(wèn)題多。各種社會(huì)保險(xiǎn)的繳與不繳、少繳與多繳、繳費(fèi)與支出之間的不匹配，不少是由于歷史原因造成的，比如城鎮(zhèn)下崗職工的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題。最后是社保資金增值難。比如，2011年全國(guó)城鎮(zhèn)2萬(wàn)多億元社?；鹨獙?shí)現(xiàn)保值增值就必須有便利而且安全的投資渠道。以目前進(jìn)退出機(jī)制最便捷的股市論，2011年全國(guó)上市公司AB股市值15萬(wàn)億元，2萬(wàn)億元資金足以讓股票市場(chǎng)暴漲暴跌。而其他投資渠道，比如國(guó)債、貴金屬、國(guó)際貨幣、境外證券、不可再生資源等，都可能因這筆資金過(guò)大而無(wú)法安全退出，或者可能因資金規(guī)模過(guò)大引來(lái)市場(chǎng)動(dòng)蕩。所以，對(duì)大國(guó)來(lái)說(shuō)，社保籌資難，但實(shí)現(xiàn)社保資金保值增值可能更難。

當(dāng)然，在人類歷史的長(zhǎng)河中，社會(huì)保障制度的出現(xiàn)僅僅才120多年，其間還經(jīng)歷了種種理論爭(zhēng)論和國(guó)家治理實(shí)踐。作為一個(gè) 1978年才啟動(dòng)改革開(kāi)放進(jìn)程，1990年代才開(kāi)始嘗試建立社會(huì)保障制度的大國(guó)，只有面對(duì)大國(guó)現(xiàn)實(shí)，認(rèn)真梳理大國(guó)社?？赡墚a(chǎn)生的難點(diǎn)，以前所未有的勇氣、創(chuàng)新和智慧面對(duì)這個(gè)挑戰(zhàn)，才有可能戰(zhàn)勝這些困難和挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的化解和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。