從國際社會經(jīng)驗看，建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的社會保障制度，是現(xiàn)代國家確保社會成員社會權利實現(xiàn)、積極應對社會風險、進而促進社會穩(wěn)定的普遍做法。目前，我國已經(jīng)初步形成了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充的社會保障體系框架。并且，初步實現(xiàn)了由單位和家庭保障向社會保障、由面向城鎮(zhèn)職工的保障向覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的保障、由單一保障向多層次保障的根本性改變?？偟膩砜?，成果來之不易，成績十分巨大。但是，隨著社保改革逐步進入“深水區(qū)”，社保面臨的國內(nèi)外經(jīng)濟社會形勢不斷變化，社會保障事業(yè)的發(fā)展面臨前所未有的挑戰(zhàn)。其中，我國的“大國”國情，在一定程度上增加了社保制度設計的復雜性和艱巨性，給社保體系建設帶來了困難和壓力。

我國人多、地廣的基本國情，使得社會保障制度建設任務繁重、難度極大。

我國是世界人口第一大國，人口基數(shù)已經(jīng)達到13.47億，而且有可能達到15億后才會逐漸下降。巨大的人口數(shù)量給社會保障制度建設帶來的最直接問題，是社會保障所需要的巨額資金從哪里來。從實踐來看，社會保障的經(jīng)費來源無非個人、雇主和國家。從需要繳納社會保險費用的社會成員角度看，在充分就業(yè)、且勞動者占人群總數(shù)比例高的情況下，職工個人賬戶的“腰包”才可能鼓起來，一旦這兩個條件受到?jīng)_擊，這部分社會保障費用就很難收集。從需要配比繳納社會保險費用的企業(yè)事業(yè)單位來看，在企業(yè)效益較好、經(jīng)濟上升時期，企業(yè)事業(yè)單位繳費積極性較高，一旦企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)困難，這部分法定支出費用很可能成為“壓倒駱駝的最后一根稻草”。另外，部分社會保障需要由政府來補助經(jīng)費或“埋單”，這對于現(xiàn)代國家的資金籌集、運作和保值也提出了很大的挑戰(zhàn)?？偟膩砜?，經(jīng)濟景氣上升時期，社會保障特別是社會保險的資金籌集相對容易；但經(jīng)濟景氣下降特別是經(jīng)濟危機到來時，資金籌集則相對困難。

2011年年底，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五項社會保險參保人數(shù)分別達到了2.8億、4.7億、1.4億、1.8億和1.4億，全年五項社會保險基金總收入超2.4萬億元，但平均下來，每項社會保險只能維持一個比較低的保障水平?？梢哉f，社保經(jīng)費不足，仍然是我們建立社會保障體系面臨的第一大難題。根據(jù)“十二五”規(guī)劃要求，未來5年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保障人數(shù)達到 3.57億人，城鄉(xiāng)三項基本醫(yī)療保險參保率提高3%。在這樣的硬任務下，根據(jù)國務院《關于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》中確定的要將社會保障支出占財政支出比例由現(xiàn)在 11%提高到 15%—20%，“十二五”時期社會保障的財政投入估計要達到10萬—15萬億，籌資壓力十分巨大。

另外，我國的地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、部門間、不同所有制間、甚至單位間的發(fā)展差異巨大，貧富分化嚴重，原有社會保障和福利分配不平衡，使得社會保障的制度設計、籌資水平、體制銜接都非常困難。飽受詬病的城鄉(xiāng)社會保障制度就是一例，長期以來城鄉(xiāng)社保人為分割，保障程度不一，不僅沒有促進社會公平，反而制造了新的社會不平等。

可以說，在我們這樣的大國，建設起一張制度完善、體系健全、覆蓋全民、水平不斷提高的社會保障網(wǎng)，是人類歷史上未曾遇到過的時代性課題。從這一點看，我們建立社會保障的過程，既不同于西方國家在工業(yè)化、城市化過程中因應勞資矛盾沖突、社會風險加大的“同步發(fā)展型”社保，也與北歐國家社保程度較高的“小國寡民”型社保有巨大差異。

我國社會轉(zhuǎn)型加快、社會流動加速的大國國情，增大了社會保障制度的形成難度。

改革開放以來，我國進入社會轉(zhuǎn)型期，社會成員的社會流動加快。首先，自1980年代開始，由于經(jīng)濟的高速發(fā)展，社會流動的增加，大大促進了我國的城鎮(zhèn)化，30多年時間里我國城鎮(zhèn)化每年保持1%增幅。2011年末，城鎮(zhèn)人口達到69079萬人，城市化率達到51.27%。根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗，城市化率在30%—70%期間是城市化加速期，而且越是后發(fā)展國家和地區(qū)，城鎮(zhèn)化的速度越快。除非發(fā)生特大天災人禍或者戰(zhàn)爭，我國城鎮(zhèn)化仍然有可能保持年均 1%的速度，并將持續(xù) 15—20年。我國社保的基礎是城鄉(xiāng)分治的社會大背景，本來，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的社保就是兩種制度、兩種待遇，社會轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化又產(chǎn)生了2.53億農(nóng)民工，他們的社保城鄉(xiāng)兩頭都靠不上，納入社會保障、享受公平的均等化公共服務的困難很大；另外還產(chǎn)生了4000萬—5000萬失地農(nóng)民，他們的土地被征收后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)失去基礎，“土地保障”的功能相應消失，由于找工作困難、征地補償?shù)偷仍?，這部分人有可能淪為農(nóng)村社會的底層，他們的社保需求迫切但又難有針對性解決方案；另外，城鄉(xiāng)無業(yè)、失業(yè)人員和殘疾人等弱勢群體的數(shù)量近年也呈現(xiàn)上升趨勢，社會保險、社會救助、社會福利的壓力都十分巨大。