二、戶籍制度改革與推進模式

戶籍制度管理的嚴格，實際上是與計劃經(jīng)濟體制相適應的，對計劃經(jīng)濟的發(fā)展也起到了一定的積極作用。從某種意義上說，沒有戶口，計劃經(jīng)濟必定難以為繼。因為在計劃經(jīng)濟時期，眾多社會資源的分配都是憑戶口發(fā)放和領取的。

然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展，社會結構不斷轉(zhuǎn)型，戶籍制度的各種弊端日益明顯。特別是戶籍制度對人口遷移的嚴格管控，已對我國城鎮(zhèn)化進程乃至整個社會經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的負面影響，迫切需要改革。

所以，改革開放以后，我國戶籍制度在許多方面都做出了一些重大的調(diào)整和改革的嘗試，表明現(xiàn)行戶籍制度開始逐漸由“緊”向“松”轉(zhuǎn)變。比如，1984年國務院發(fā)布了《關于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，開始允許有經(jīng)營能力和有技術專長的農(nóng)民進集鎮(zhèn)落戶。1985年公安部頒布了《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，開始對流動人口實行“暫住證”制度，從而真正賦予了農(nóng)民在城市就業(yè)的權利。1997年國務院批轉(zhuǎn)公安部《關于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案》，提出改革小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度。2001年國務院批轉(zhuǎn)公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，提出對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。這也標志著小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的全面推進。

特別是進入2003年以后，全國部分地區(qū)相繼開展了一系列開創(chuàng)性的戶籍制度改革的試驗，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口二元劃分，逐步推行“城鄉(xiāng)戶口一體化”。截至2006年年底，湖北、四川、河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、湖南、廣西、重慶、陜西等12個省、自治區(qū)、直轄市已取消了城鄉(xiāng)二元的戶口劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口登記制度。期間，雖然改革中遇到了一些困難和問題，但畢竟已邁出了最艱難的一步，即城鄉(xiāng)二元的戶籍制度已經(jīng)出現(xiàn)松動。

可以說，目前戶籍制度改革正朝著更加合理的方向發(fā)展。只是，因為全國不同區(qū)域之間、不同城市之間經(jīng)濟社會發(fā)展存在巨大差異，所以在現(xiàn)有的條件下，各地戶籍制度改革難以實行一種模式，進行“一刀切”。各地一般都是根據(jù)自身的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，因地制宜，因時制宜，推進戶籍制度改革，制定戶籍改革措施，從而出現(xiàn)了多種推進模式并存的局面。清華大學“人口遷移與市民化”課題組通過對全國部分城市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，根據(jù)戶口開放程度不同，我國各地戶籍制度改革的推進模式大體可概括為三種類型：

第一，嚴格控制型。這一類型的戶籍制度改革模式主要出現(xiàn)在一些“一線城市”，比如北京、上海、廣州等地。這些城市因其存在龐大的人口壓力，考慮到城市的承載能力，所以在戶籍制度改革方面一般比較謹慎和穩(wěn)妥，改革步伐也相對緩慢。目前，這些城市依然對外來人口和農(nóng)村人口遷戶實行嚴格控制，大多設有相當嚴格的落戶條件和準入門檻。比如，北京在戶籍管理上依然堅持嚴格的指標控制。由于龐大的人口壓力，北京從2011年開始，戶籍政策實際上不是放松了，而收緊了，進京戶口指標開始明顯減少。而這其中外來務工人員能獲得的指標可以說微乎其微，絕大多數(shù)都是人才引進、投資入戶、家屬遷入、學生進京等戶口指標。只有獲得全國勞模稱號，或取得高級工、高級技師職稱的農(nóng)民工，才有望在北京落戶。相比北京而言，廣州的戶籍政策稍微寬松一些。2010年，廣州市在省政府出臺的《關于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導意見》基礎上，開始實施“積分入戶”的戶籍政策，規(guī)定：外來務工人口只要積滿85分，即可申請入戶。但是，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廣州基于控制自身人口規(guī)模的考慮，每年積分落戶的指標總數(shù)實際上只有3000個，并且能真正落戶下來的積分數(shù)要遠遠高于基準線85分，2010年落戶最低分132分，2011年落戶最低分122分。所以，能夠落戶下來的外來人員絕大部分都是高學歷、高技術人才，而對廣州700多萬外來農(nóng)民工來說基本上是望塵莫及。

第二，有限放開型。這一戶籍改革的推進模式多發(fā)生在部分“二線城市”。這些城市因其自身人口壓力沒有“一線”城市那么大，同時又需要大量引進人才和資本，以促進城市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，所以大多情況下都實行的是一種有限放開的戶籍政策，即有條件的開放，如資金條件、人才條件等。比如2004年，成都就開始嘗試放開戶籍政策，取消“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”的劃分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”；2010年11月，成都市出臺的《關于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙的意見》規(guī)定：農(nóng)民可以帶著農(nóng)村產(chǎn)權進城落戶，并且享有城市居民的各項社會保障。前提是，農(nóng)民要先購置一定居住面積的住房，亦即通常所說的“購房入戶”。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這一政策的確讓部分經(jīng)濟條件好的農(nóng)民工實現(xiàn)了進城的落戶愿望；但是，購房的經(jīng)濟“門檻”實際上也將很大部分農(nóng)民或農(nóng)民工擋在門外，因為農(nóng)村產(chǎn)權所能抵消的房款與房屋實際價格之間還有一個不小的“缺口”。而且，對于市外人員來說，條件還要更高。所以，成都的戶籍政策應當說是有限開放的。

第三，全面放開型。所謂的“全面放開型”戶籍改革模式主要是在部分三線及以下中小城鎮(zhèn)。這些城市多因自身城市規(guī)模相對較小，但又迫切需要吸納大量人力和資本，參與城市建設，促進城市經(jīng)濟社會快速發(fā)展，所以開始實行一種所謂基本開放的戶籍政策。例如，2004年湖北省鄂州市已經(jīng)在全市范圍內(nèi)打破城鄉(xiāng)分割的戶籍管理二元結構，規(guī)定凡在鄂州市登記常住戶口的居民，可統(tǒng)一登記或改登為“湖北居民戶口”。2009年，鄂州又進一步放寬戶口遷移落戶政策，取消購房入戶房屋面積限制，憑《房屋產(chǎn)權證》即可申請入戶。這無疑給絕大多數(shù)農(nóng)民工落戶敞開了大門。

從調(diào)研情況來看，四川德陽戶籍政策開放的尺度似乎還要更大一些。2012年7月27日，德陽市召開的“推進戶籍制度改革動員部署大會”，提出“零門檻”的戶籍制度，入戶條件將降到歷史最低點。規(guī)定：凡在德陽市城鎮(zhèn)合法經(jīng)營、依法納稅一年以上的經(jīng)商人員，或在德陽市城鎮(zhèn)連續(xù)務工一年以上的務工人員，或在城鎮(zhèn)有合法固定住所或租住穩(wěn)定住所且連續(xù)居住一年以上的人員，本人及其共同居住生活的直系親屬，都可依照相關規(guī)定辦理入戶手續(xù)。所以說，德陽的戶籍改革模式應當是全面開放型。也因為如此，這次戶籍改革也被稱為四川省近年來戶籍政策最寬松的一次改革。

總之，近些年來，戶籍制度改革的“引擎”已經(jīng)啟動，并在全國各地不斷推進。雖然各個地方戶籍制度改革的模式和進程不盡相同，但是改革方向整體上正朝著打破城鄉(xiāng)二元分割，促進農(nóng)村人口自由流動的方向發(fā)展。當然，我們必須要看到現(xiàn)有戶籍制度改革過程中也存在著一些問題和不足，具體表現(xiàn)在：

首先，戶籍制度改革對落戶人員的人口結構具有明顯的選擇性取向，不具有普惠性。各地戶籍制度改革雖然總體上都已放寬了戶籍政策的限制，原則上為農(nóng)村進城務工人員落戶城市提供了可能，但是絕大多數(shù)城市尤其是一些大城市卻又設立了相對較高的資本條件和人才標準，比如購房入戶、投資入戶、積分入戶等，目的在于更多地吸納資本和人才。而將絕大多數(shù)普通農(nóng)民工或農(nóng)民擋在了門外。

其次，現(xiàn)有戶籍制度改革更多地集中在農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口之間的形式劃分上，尚未從根本上觸及更深層次的鑲嵌在戶口中的各種社會福利。雖然很多地方取消了城鄉(xiāng)二元的戶口劃分，使城鄉(xiāng)戶口之間的等級差異有弱化的趨勢，但實際上并沒有實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口中社會福利或公共服務的均等化，城鄉(xiāng)戶口的價值依然存在一定的等級分化。“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口”雖是未來戶籍改革的趨勢，但并不是戶籍制度改革的全部。戶籍制度背后的社會福利制度才是改革的核心。如何剝離附著在戶口上的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等社會福利，才是未來戶籍制度改革的重點。

再次，由于各地戶籍制度改革的推進模式不同，有的城市戶籍開放程度較高，有的城市戶籍開放較低，所以也進一步加劇了城市之間戶口的等級差別，即大城市與小城市、小城鎮(zhèn)之間的戶口等級化和價值化趨勢更加明顯。

總之，隨著戶籍制度改革的不斷推進，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度已經(jīng)有所松動，城鄉(xiāng)戶口的等級化或價值化有明顯弱化的趨勢。但是，由于各地戶籍制度改革推進模式的差異性，以及改革的不徹底性，現(xiàn)行戶籍制度實際上并未從根本上實現(xiàn)戶口的“去等級化”或“去價值化”；而且，在不同城市之間，戶口的等級化觀念和價值化意識有進一步強化的趨勢。