當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化和市民化發(fā)展進(jìn)入了新階段、新時(shí)期。合理有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不斷促進(jìn)人口市民化，不僅是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)緊迫任務(wù)，也是全面建成小康社會(huì)的一個(gè)基本條件。而這其中，自然離不開戶籍制度改革的推動(dòng)。黨的十八大報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)：“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。”

戶籍制度作為一項(xiàng)基本的人口管理制度，應(yīng)當(dāng)說是一切社會(huì)管理的重要基礎(chǔ)。不僅中國(guó)存在戶籍管理制度，國(guó)外同樣也有類似的政策和方法，而且功能也都基本相似，大致包括兩個(gè)方面：一是人口信息登記，二是人口遷移管理。在國(guó)外，戶籍制度多稱“民事登記”、“生命登記”或“人事登記”，其功能主要在于人口信息的登記和管理，登記內(nèi)容十分詳細(xì)，管理特別嚴(yán)格;而在人口遷移管理方面相對(duì)寬松，遷移基本自由，一般很少進(jìn)行限制。

我國(guó)的戶籍制度在人口遷移的管理方面十分嚴(yán)格。居民必須達(dá)到遷入地的一些準(zhǔn)入條件后，憑遷出地有關(guān)部門核發(fā)的準(zhǔn)遷證，方能予以遷移;在此之前，居民的各項(xiàng)社會(huì)福利和權(quán)利難以得到保障。也正因?yàn)槿绱?，戶籍制度在我?guó)城鎮(zhèn)化和市民化的過程中一種有著核心的地位，對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了直接而又深遠(yuǎn)影響。

一、我國(guó)戶籍制度的形成與問題

在中國(guó)，戶籍制度古已有之，最早可追溯到周朝?！妒酚洝分杏涊d，周宣王“料民于太原”，其中“料民”即是清查統(tǒng)計(jì)人口的意思。后來，雖然形式不斷變化，但戶籍制度一直以來都是歷代王朝的一項(xiàng)基本社會(huì)管理制度。其功能主要在于加強(qiáng)人口管理，進(jìn)行人口統(tǒng)計(jì)，作為分配土地、征收賦稅徭役的重要依據(jù)，所謂“人戶以籍為定”。

我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度主要是在新中國(guó)成立后才逐步建立的。建國(guó)以后，伴隨社會(huì)公共秩序的恢復(fù)重建，戶籍制度也開始逐漸形成。戶籍制度的建立，最初是從城市開始的。1951年7月公安部頒布《城市戶口管理暫行條例》，即開始對(duì)城市居民進(jìn)行戶口登記。到了1955年，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，才正式將戶口登記和遷移管理擴(kuò)展到農(nóng)村。

1958年1月《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》頒布，第一次明確提出“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的劃分，確定了我國(guó)城鄉(xiāng)二元的戶籍劃分。該《條例》中還規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷移手續(xù)。”這一規(guī)定不僅明確了城鄉(xiāng)戶口遷移和變動(dòng)的程序，而且限制了城鄉(xiāng)戶口遷移和變動(dòng)的可能。

但是，該《條例》在限制人口向城市流動(dòng)方面的功能，應(yīng)當(dāng)說是在“三年困難時(shí)期”以后才得以真正執(zhí)行。“三年困難時(shí)期”造成糧食嚴(yán)重短缺，出現(xiàn)了大范圍的饑荒，使得大量農(nóng)村人口開始向城市流動(dòng)；與此同時(shí)，城市的商品糧供應(yīng)也出現(xiàn)了全面緊張。于是，國(guó)家開始全面控制和壓縮城市人口，一度出現(xiàn)了“逆城市化”階段。為了控制城市人口，1963 年公安部開始以是否吃國(guó)家計(jì)劃供給的商品糧依據(jù)，將戶口分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，第一次使城鄉(xiāng)二元的戶籍劃分有了真正的可操作性依據(jù)。

緊接著，1964年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》，進(jìn)一步明確了要強(qiáng)化人口遷移管理，控制城鎮(zhèn)人口規(guī)模。這一政策對(duì)人口遷移的限制和管控在1977年達(dá)到頂峰。1977年11月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》強(qiáng)調(diào)：“由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴(yán)格控制。從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市，……應(yīng)適當(dāng)控制。”從中可以看出，不僅城鄉(xiāng)之間戶口遷移存在嚴(yán)格限制，而且不同城市之間戶口遷移也開始有了嚴(yán)格地控制。于是，戶口的價(jià)值差異開始在城市之間出現(xiàn)，城市戶口的價(jià)值逐漸與城市規(guī)模、發(fā)展程度等因素聯(lián)系在一起。譬如，北京曾流行著這樣的一句話：“寧要北京一張床，不要外地一棟房”，就集中體現(xiàn)了城市之間戶口的等級(jí)差異。

戶口的價(jià)值化或等級(jí)化，可以說是當(dāng)前我國(guó)戶籍制度存在的一個(gè)最基本的問題。這種等級(jí)化不僅存在于城鄉(xiāng)之間，也存在于不同城市之間。有學(xué)者認(rèn)為，戶口已在整個(gè)社會(huì)中造成了嚴(yán)重的“社會(huì)空間等級(jí)”。造成這一現(xiàn)象的一個(gè)核心原因就是，戶口中附著了太多的利益?，F(xiàn)行的戶籍制度是以人口登記與遷移管理為基礎(chǔ)一套基本的人口管理制度，同時(shí)也是一項(xiàng)基本的社會(huì)管理制度，它不僅包括常規(guī)人口登記和上報(bào)、人口遷移和管理等人口管理功能，也涉及就業(yè)、住房、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)管理功能，因而存在著明顯的“功能超載”的問題。戶籍制度的“功能超載”，直接導(dǎo)致了戶口中“嵌入”太多的社會(huì)福利和利益，如就業(yè)、住房、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)福利無不與戶口直接掛鉤，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”?？梢哉f，戶口在社會(huì)福利和利益分配中擁有著基礎(chǔ)性的地位，這也正是為何戶籍制度改革總是舉步維艱的根本原因所在。

此外，戶口價(jià)值化或等級(jí)化也與戶籍制度對(duì)人口遷移的嚴(yán)格管控有直接關(guān)系。因?yàn)?，如果人們可以自由遷移的話，那么完全可以通過遷移來改變自身的社會(huì)身份和地位，來消解的戶口價(jià)值。這樣，城鄉(xiāng)之間、城市

之間區(qū)域發(fā)展的不均衡就不至于轉(zhuǎn)化為社會(huì)空間的等級(jí)化。正是由于戶籍制度對(duì)于人口遷移的嚴(yán)格管控，導(dǎo)致了整個(gè)社會(huì)不僅在地域空間上，而且在社會(huì)空間上被嚴(yán)格地“區(qū)隔”開來。城鄉(xiāng)之間、城市之間就像有一道道看不見的“隔離墻”，將大量有落戶需求的農(nóng)村人口、外來人口阻擋在城市之外，區(qū)隔在城市之間，因而嚴(yán)重地影響了我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，以及市民化的可能和路徑。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明：如果說工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的動(dòng)力，那么人口遷移則是城鎮(zhèn)化推進(jìn)的必要手段，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果。