兩會(huì)期間，大部制改革方案的出臺(tái)一直是吸引眼球的熱議話題?？梢钥隙ǖ氖牵袊?guó)的大部制改革也將是一個(gè)較為長(zhǎng)期的過(guò)程。正如德國(guó)的“精干政府”改革從1995年至本世紀(jì)一直未中斷。上世紀(jì)90年代，兩德統(tǒng)一給德國(guó)政府帶來(lái)巨大的財(cái)政和行政壓力，同時(shí)在英國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響下，為提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，德國(guó)政府也開(kāi)始行政管理體制改革，而政府機(jī)構(gòu)改革是重點(diǎn)。中國(guó)的大部制改革不妨借鑒一些德國(guó)的改革思路。

1995年，時(shí)任聯(lián)邦內(nèi)政部部長(zhǎng)的曼弗雷德坎特組建了推進(jìn)行政改革研究的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)“精干政府”專(zhuān)家委員會(huì)，做出了一系列重審職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的措施。政府不是萬(wàn)能的，政府工作必須減少到只保留國(guó)家的核心任務(wù)，縮減到履行法治國(guó)家任務(wù)必不可少的程度。同時(shí)，“精干政府”必須為個(gè)人的主動(dòng)性和創(chuàng)造力開(kāi)辟新的自由空間?；谶@一理念，德國(guó)對(duì)聯(lián)邦所有管理部門(mén)的全面任務(wù)審核，將資源集中投入到那些政府行動(dòng)必不可少、不可代替的領(lǐng)域中。

在筆者看來(lái)，德國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗(yàn)具體說(shuō)來(lái)有以下幾點(diǎn)：一是厘清政府職能邊界是推進(jìn)大部制改革的前提。這包括劃清中央與地方政府的權(quán)力邊界，兩者的職能范圍和執(zhí)行手段應(yīng)有所不同。德國(guó)憲法明確規(guī)定，德國(guó)聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)外交、國(guó)防、聯(lián)邦的國(guó)籍、遷徙自由和護(hù)照、貨幣及度量衡等，各州的專(zhuān)屬事務(wù)包括: 文化、教育、保健、治安等。州政府主要提供地方性公共產(chǎn)品，如地方公路與公共交通事務(wù)、水電和能源供應(yīng)、地方性學(xué)校管理、博物館、醫(yī)院管理、住宅建設(shè)與城市發(fā)展規(guī)劃等事務(wù)。德國(guó)各聯(lián)邦州在憲法規(guī)定的相關(guān)管理事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)享有高度獨(dú)立的自主權(quán)。

向地方下放權(quán)力或者擴(kuò)大地方自治的范圍，是中央政府部的數(shù)量逐步減少并逐步穩(wěn)定下來(lái)的前提。如果我國(guó)讓各級(jí)地方政府承擔(dān)更多的執(zhí)行性職責(zé)，中央政府集中于決策和監(jiān)督，將更易推行大部門(mén)體制。我國(guó)現(xiàn)有從中央到地方縣級(jí)政府實(shí)行上下一般粗的“桶形”體制，忽略了各級(jí)政府對(duì)同一事務(wù)管理分量差別，部門(mén)權(quán)限沖突損失了行政效率也提高了協(xié)調(diào)成本。這一體制的形成既有部門(mén)管理的傳統(tǒng)慣例，更有行政組織法的規(guī)定，所以改革還是要從修訂立法入手。

其次，推行漸進(jìn)式改革，不采用一刀切的形式。曼弗雷德坎特在推行“精干政府”運(yùn)動(dòng)之初，曾公開(kāi)宣稱(chēng)要“進(jìn)行一場(chǎng)幾十年未見(jiàn)的重大改革”，在改革施行過(guò)程中不斷調(diào)整最初的設(shè)想，半年后，被媒體評(píng)價(jià)為“修修補(bǔ)補(bǔ)式小打小鬧”。由于東西德地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治制度基礎(chǔ)的不同，德國(guó)采用了相對(duì)溫和緩慢的改革步伐。盡可能地減少了改革帶來(lái)的阻力和震蕩，同時(shí)也給不斷調(diào)整改革結(jié)果提供了時(shí)間、空間。如今的14個(gè)部委大多都是經(jīng)過(guò)多輪調(diào)整才最終成形的。

第三，重視決策咨詢(xún)。德國(guó)的大部制改革是在“精干政府”專(zhuān)家委員會(huì)的咨詢(xún)和顧問(wèn)下逐步開(kāi)展的。該專(zhuān)家委員會(huì)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，圍繞政府核心職能重新設(shè)計(jì)政府結(jié)構(gòu)，然后再由聯(lián)邦政府逐步推行。

在改革理念上，德國(guó)倡導(dǎo)把行政管理部門(mén)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)性企業(yè)。“精干政府”要求轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)與公民間上下級(jí)關(guān)系的傳統(tǒng)觀念。政府需要視公民為服務(wù)對(duì)象，改進(jìn)管理質(zhì)量，提升政府效能，政府對(duì)公眾來(lái)說(shuō)是開(kāi)放的、透明的和可監(jiān)督的。盡管我國(guó)也倡導(dǎo)服務(wù)型政府，但管理人員的理念轉(zhuǎn)變和換位思考，還需切實(shí)加強(qiáng)。

第四，實(shí)行有限大部制。不是所有部門(mén)都按“大部”的要求來(lái)進(jìn)行職能整合，大部數(shù)量應(yīng)少而精，根據(jù)實(shí)際需要將農(nóng)業(yè)、交通、衛(wèi)生、能源和環(huán)保等設(shè)置為大部。但是與德國(guó)國(guó)家行政理念和政治利益至關(guān)重要的事務(wù)，不精簡(jiǎn)反突出，如負(fù)責(zé)弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)的“家庭、老人、婦女和青年事務(wù)部”，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)技術(shù)國(guó)際援助與合作的“經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展部”。

第五，設(shè)置獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是推行“大部制”必不可少的部分。這也是大多數(shù)國(guó)家與地區(qū)的通行做法。德國(guó)在14個(gè)大部之外，另設(shè)36個(gè)獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)從事具體行政。這樣有利于決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，提高政府執(zhí)行力的同時(shí)，能夠有效避免因“部門(mén)利益”而出現(xiàn)決策不公正的情況。