兩會期間，大部制改革方案的出臺一直是吸引眼球的熱議話題。可以肯定的是，中國的大部制改革也將是一個較為長期的過程。正如德國的“精干政府”改革從1995年至本世紀一直未中斷。上世紀90年代，兩德統(tǒng)一給德國政府帶來巨大的財政和行政壓力，同時在英國新公共管理運動的影響下，為提高國家競爭力，德國政府也開始行政管理體制改革，而政府機構(gòu)改革是重點。中國的大部制改革不妨借鑒一些德國的改革思路。

1995年，時任聯(lián)邦內(nèi)政部部長的曼弗雷德坎特組建了推進行政改革研究的咨詢機構(gòu)“精干政府”專家委員會，做出了一系列重審職能、精簡機構(gòu)的措施。政府不是萬能的，政府工作必須減少到只保留國家的核心任務(wù)，縮減到履行法治國家任務(wù)必不可少的程度。同時，“精干政府”必須為個人的主動性和創(chuàng)造力開辟新的自由空間?；谶@一理念，德國對聯(lián)邦所有管理部門的全面任務(wù)審核，將資源集中投入到那些政府行動必不可少、不可代替的領(lǐng)域中。

在筆者看來，德國的政府機構(gòu)改革經(jīng)驗具體說來有以下幾點：一是厘清政府職能邊界是推進大部制改革的前提。這包括劃清中央與地方政府的權(quán)力邊界，兩者的職能范圍和執(zhí)行手段應有所不同。德國憲法明確規(guī)定，德國聯(lián)邦政府負責外交、國防、聯(lián)邦的國籍、遷徙自由和護照、貨幣及度量衡等，各州的專屬事務(wù)包括: 文化、教育、保健、治安等。州政府主要提供地方性公共產(chǎn)品，如地方公路與公共交通事務(wù)、水電和能源供應、地方性學校管理、博物館、醫(yī)院管理、住宅建設(shè)與城市發(fā)展規(guī)劃等事務(wù)。德國各聯(lián)邦州在憲法規(guī)定的相關(guān)管理事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)享有高度獨立的自主權(quán)。

向地方下放權(quán)力或者擴大地方自治的范圍，是中央政府部的數(shù)量逐步減少并逐步穩(wěn)定下來的前提。如果我國讓各級地方政府承擔更多的執(zhí)行性職責，中央政府集中于決策和監(jiān)督，將更易推行大部門體制。我國現(xiàn)有從中央到地方縣級政府實行上下一般粗的“桶形”體制，忽略了各級政府對同一事務(wù)管理分量差別，部門權(quán)限沖突損失了行政效率也提高了協(xié)調(diào)成本。這一體制的形成既有部門管理的傳統(tǒng)慣例，更有行政組織法的規(guī)定，所以改革還是要從修訂立法入手。

其次，推行漸進式改革，不采用一刀切的形式。曼弗雷德坎特在推行“精干政府”運動之初，曾公開宣稱要“進行一場幾十年未見的重大改革”，在改革施行過程中不斷調(diào)整最初的設(shè)想，半年后，被媒體評價為“修修補補式小打小鬧”。由于東西德地區(qū)經(jīng)濟、政治制度基礎(chǔ)的不同，德國采用了相對溫和緩慢的改革步伐。盡可能地減少了改革帶來的阻力和震蕩，同時也給不斷調(diào)整改革結(jié)果提供了時間、空間。如今的14個部委大多都是經(jīng)過多輪調(diào)整才最終成形的。

第三，重視決策咨詢。德國的大部制改革是在“精干政府”專家委員會的咨詢和顧問下逐步開展的。該專家委員會在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，圍繞政府核心職能重新設(shè)計政府結(jié)構(gòu)，然后再由聯(lián)邦政府逐步推行。

在改革理念上，德國倡導把行政管理部門轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)性企業(yè)。“精干政府”要求轉(zhuǎn)變行政機關(guān)與公民間上下級關(guān)系的傳統(tǒng)觀念。政府需要視公民為服務(wù)對象，改進管理質(zhì)量，提升政府效能，政府對公眾來說是開放的、透明的和可監(jiān)督的。盡管我國也倡導服務(wù)型政府，但管理人員的理念轉(zhuǎn)變和換位思考，還需切實加強。

第四，實行有限大部制。不是所有部門都按“大部”的要求來進行職能整合，大部數(shù)量應少而精，根據(jù)實際需要將農(nóng)業(yè)、交通、衛(wèi)生、能源和環(huán)保等設(shè)置為大部。但是與德國國家行政理念和政治利益至關(guān)重要的事務(wù)，不精簡反突出，如負責弱勢群體權(quán)益保護的“家庭、老人、婦女和青年事務(wù)部”，負責經(jīng)濟技術(shù)國際援助與合作的“經(jīng)濟合作與發(fā)展部”。

第五，設(shè)置獨立的執(zhí)行機構(gòu)，是推行“大部制”必不可少的部分。這也是大多數(shù)國家與地區(qū)的通行做法。德國在14個大部之外，另設(shè)36個獨立執(zhí)行機構(gòu)從事具體行政。這樣有利于決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，提高政府執(zhí)行力的同時，能夠有效避免因“部門利益”而出現(xiàn)決策不公正的情況。