三、農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實困境及前瞻

通過以上回顧60年來中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度相關(guān)政策法規(guī)的變遷過程不難看出，農(nóng)村土地制度歷經(jīng)了一個十分復(fù)雜而曲折的演進過程。應(yīng)當說，時至今日已初步形成了中國特殊的土地制度變遷路徑，這不同于經(jīng)典產(chǎn)權(quán)理論所倡導(dǎo)的私有化“理想模式”，也有別于諸如中東歐國家完全私有化的激進式改革方式。中國采取的是一種“迂回”的替代性方式，即采取承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的漸進路徑。正是這種創(chuàng)造性的制度變遷催生了中國農(nóng)村經(jīng)濟社會的急劇變化，也開啟了中國改革開放30年的令世人矚目的歷程。

然而，這種漸進式的制度變遷也帶來了諸多現(xiàn)實困境。城鎮(zhèn)化進程的推進使得城郊土地迅速升值，農(nóng)業(yè)補貼的增加也使得遠郊土地大幅升值。土地的增值導(dǎo)致了大量土地糾紛，由此土地產(chǎn)權(quán)不明晰的深層次矛盾開始凸顯。

其一，農(nóng)村土地所有權(quán)歷經(jīng)從私有化到集體化，從合作化到人民公社化的復(fù)雜歷史變遷過程。早期的集體所有制以1962年的“農(nóng)業(yè)60條“為主要原則，即“三級所有，隊為基礎(chǔ)“，且生產(chǎn)隊擁有土地所有權(quán)。這一框架隨著20世紀80年代的農(nóng)村改革逐步被鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村和村民小組（自然村）所取代。但法律規(guī)定始終未明確到底哪一級集體是農(nóng)村土地的主要所有者。2004年最新的《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理”，這比“農(nóng)業(yè)60條”中“生產(chǎn)隊是集體土地所有者”的規(guī)定更為模糊。盡管這種“有意的產(chǎn)權(quán)模糊”起到了擱置爭議、減少矛盾的歷史作用，但在新時期確權(quán)卻成為不容回避的難題。

其二，從理論上說，村民小組（自然村）最接近和最能代表農(nóng)民利益，但卻不具備行使土地所有權(quán)的行政管理能力。在現(xiàn)實中，由于村民小組功能不斷弱化，其所有權(quán)容易被上一級集體組織行政村乃至地方政府所盜用或侵蝕，農(nóng)民的利益難以得到有效保護。從調(diào)查來看，10%的土地所有權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級作為權(quán)利主體，90%的土地所有權(quán)是村民小組作為權(quán)利主體，但村民小組的組織形式最弱，難以維護好自身的權(quán)益。

其三，一直以來農(nóng)村土地都處于“模糊管理”狀態(tài)，并未建立全國范圍的統(tǒng)一地籍冊。20世紀50年代土改時期國家向農(nóng)民頒發(fā)了土地證，但這無法得到制度保護。1962年“四固定”將土地等歸入生產(chǎn)隊，但卻一直未對地權(quán)進行審查和登記，也就無法獲得書面證明。且現(xiàn)實中農(nóng)村土地的“家底”不清，農(nóng)村耕地面積統(tǒng)計失真，有計稅面積、實測面積等不同數(shù)據(jù)，這也成為農(nóng)村土地精確化管理的基礎(chǔ)性障礙。

正因如此，新時期農(nóng)村土地管理的基礎(chǔ)性工作是進一步明晰和穩(wěn)定土地的所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)，加強土地的確權(quán)登記頒證。2008年10月黨的十七屆三中全會發(fā)布的《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，首次提出現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并“長久不變”，并明確提出“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”。自2007年1月以來，國土資源部啟動了大規(guī)模的第二次土地調(diào)查工作，其中農(nóng)村土地調(diào)查是第二次土地調(diào)查的重點，包括農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和農(nóng)村土地權(quán)屬調(diào)查兩部分，目標是查清全國耕地、園地、草地、林地、農(nóng)村居民點等各類土地的分布和利用現(xiàn)狀，以及農(nóng)村集體土地所有權(quán)，并充分利用土地調(diào)查成果，加快推進土地登記發(fā)證，完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，從而進一步明晰和保護集體和農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。毫無疑問，新時期土地制度改革的關(guān)鍵在于為農(nóng)民提供更全面、更完整的土地財產(chǎn)權(quán)利，真正實現(xiàn)土地要素的財產(chǎn)化、資產(chǎn)化，并最終為土地要素的城鄉(xiāng)一體化和市場化奠定堅實的基礎(chǔ)。