土地問(wèn)題無(wú)疑是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村最為基礎(chǔ)、最為廣泛，也最為復(fù)雜和棘手的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題之一，而土地制度則是一切土地問(wèn)題的緣起和總根源。為此，本文著力還原不同歷史時(shí)期具有代表性的中央決議、法律文件等，政策法規(guī)視角來(lái)審視中國(guó)土地制度的歷史變遷過(guò)程。由于社會(huì)制度是一個(gè)漸進(jìn)式的演進(jìn)過(guò)程，存在必然的“路徑依賴”，而很難在短期“脫胎換骨”。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地制度變遷不可能脫離歷史過(guò)程而“另起爐灶”，而這正是當(dāng)前理論工作者在進(jìn)行理論創(chuàng)新和提供改革路徑的過(guò)程中，所不能無(wú)視的“制度變遷的社會(huì)成本”。因此，對(duì)于歷史進(jìn)程的重新審視有助于我們更好地認(rèn)識(shí)當(dāng)前農(nóng)村土地制度和政策選擇的歷史淵源，從而對(duì)農(nóng)村土地問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)困境有更加深刻的認(rèn)識(shí)，并能提供更為可行和具有可操作性的政策建議。

一、土地集體所有制形成的政策過(guò)程

新中國(guó)的土地制度最早可以追溯到1947年通過(guò)實(shí)施的《中國(guó)土地法大綱》，這是指導(dǎo)農(nóng)村土地改革的綱領(lǐng)性文件，由此也奠定了日后土地制度變遷的基調(diào)?！洞缶V》確立了均分化的農(nóng)民私有制。第三條規(guī)定，土地“所有權(quán)歸農(nóng)戶所有“。第六條規(guī)定，“鄉(xiāng)村中一切地主的土地及公地，連同鄉(xiāng)村中其他一切土地，按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配“，從而徹底實(shí)現(xiàn)按人口均分土地的分配形式。

1950年頒布實(shí)施的《土地改革法》進(jìn)一步從法律層面對(duì)土地制度進(jìn)行了規(guī)范和細(xì)化，并進(jìn)一步保障了農(nóng)民的所有權(quán)。第三十條規(guī)定，“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者的自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)及出租其土地的權(quán)利”。土改運(yùn)動(dòng)使3億多無(wú)地或少地農(nóng)民分到了土地，徹底改變了農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系。

然而，進(jìn)入20世紀(jì)50年代，為應(yīng)對(duì)小農(nóng)戶與大生產(chǎn)之間的矛盾，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)加快推進(jìn)，逐步完成了從土地的農(nóng)民所有制向集體所有制的轉(zhuǎn)變。具體可分為4個(gè)不同時(shí)期：

1.建立基于農(nóng)民所有制的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作。

以1951年12月中共中央頒發(fā)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》為標(biāo)志，全國(guó)各地開(kāi)始普遍發(fā)展互助組和試辦初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。這種互助合作主要有3種形式：一是臨時(shí)性的或季節(jié)性的簡(jiǎn)單勞動(dòng)互助；二是常年的互助組；三是以土地入股為特點(diǎn)的土地合作社。這種互助合作仍然維持土地的農(nóng)民所有制。

2.逐步完成所有制轉(zhuǎn)變的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。

1953年中共中央發(fā)布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，開(kāi)始由初級(jí)社和互助合作向高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社“闊步邁進(jìn)”。第一條明確指明，“從臨時(shí)互助組、常年互助組到實(shí)行土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)而有較多公共財(cái)產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，到實(shí)行完全的社會(huì)主義的集體農(nóng)民公有制的更高級(jí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（集體農(nóng)莊），就是對(duì)農(nóng)業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義改造的道路”。以1956年通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》為標(biāo)志，合作化運(yùn)動(dòng)完成了從初級(jí)形式向高級(jí)形式的徹底轉(zhuǎn)變，也完成了由土地的農(nóng)民所有制向集體所有制的轉(zhuǎn)變。

3.邁向“大集體”的人民公社。

1958年3月中共中央通過(guò)了《關(guān)于把小型的農(nóng)業(yè)合作社適當(dāng)?shù)睾喜榇笊绲囊庖?jiàn)》，鼓勵(lì)“有條件的地方，把小型的農(nóng)業(yè)合作社有計(jì)劃地適當(dāng)?shù)睾喜榇笮偷暮献魃?ldquo;，這是人民公社化的前奏。同年8月，中共中央通過(guò)了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》。其本質(zhì)特征是規(guī)模“巨型化”和實(shí)行“政社合一”的管理體制。第二條指出，“社的組織規(guī)模，一般以一鄉(xiāng)一社、兩千戶左右較為合適”，“有的地方根據(jù)自然地形條件和生產(chǎn)發(fā)展的需要，也可以由數(shù)鄉(xiāng)并為一鄉(xiāng)，組成一社，六七千戶左右。至于達(dá)到萬(wàn)戶或兩萬(wàn)戶以上的，也不要去反對(duì)”，“實(shí)行政社合一，鄉(xiāng)黨委就是社黨委，鄉(xiāng)人民委員會(huì)就是社務(wù)委員會(huì)”。同年12月，中共中央通過(guò)了《關(guān)于人民公社若干問(wèn)題的決議》，對(duì)人民公社進(jìn)一步規(guī)范化，指出“人民公社是我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)結(jié)構(gòu)的工農(nóng)商學(xué)兵相結(jié)合的基層單位，同時(shí)又是社會(huì)主義政權(quán)組織的基層單位”。

4.“三級(jí)所有”集體所有制的最終確立。

經(jīng)歷了“三年自然災(zāi)害“之后，中央開(kāi)始糾正一哄而上辦人民公社的冒進(jìn)做法，1962年9月中共中央正式通過(guò)了農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）（俗稱“農(nóng)業(yè)六十條“），對(duì)人民公社體制進(jìn)行了適度糾正和調(diào)整。其最核心的內(nèi)容是下放基本核算單位，明確“以隊(duì)為基礎(chǔ)“的核算管理模式。第二條明確“人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊(duì)。根據(jù)各地方不同的情況，人民公社的組織，可以是兩級(jí)，即公社和生產(chǎn)隊(duì)，也可以是三級(jí)，即公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)”。第二十一條規(guī)定，“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有”，“集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊(duì)所有比較有利的，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有“，由此強(qiáng)化和奠定了生產(chǎn)隊(duì)作為土地”集體所有制“所有權(quán)人的政策基礎(chǔ)。這一規(guī)定也奠定了日后中國(guó)農(nóng)村土地所有制的基礎(chǔ)，也是追溯當(dāng)前土地權(quán)屬的重要?dú)v史文件依據(jù)。