三、官員績效考核指標(biāo)化實踐的消極后果：政績造假

官員政績考核的指標(biāo)管理模式其實并不是改革開放以來出現(xiàn)的全新事物。黨和政府在建國后的管理中也采用了指標(biāo)管理方式，其中以“大躍進(jìn)”時期最為典型。學(xué)者李若建詳細(xì)考察了20世紀(jì)50年代末到60年代初的“大躍進(jìn)”與困難時期官員政績考核指標(biāo)化所產(chǎn)生的影響。他發(fā)現(xiàn)，各級政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，制定了不切實際的高指標(biāo)。這種高指標(biāo)從中央開始，向下層層加碼，完全脫離了實際經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。但由于高壓體制的存在，下級政府必須完成上級政府規(guī)定的指標(biāo)，除了造假沒有其他的出路，于是出現(xiàn)了遍布整個國家的造假和浮夸行為。這種造假和浮夸產(chǎn)生了極其嚴(yán)重的后果，導(dǎo)致農(nóng)民的糧食被政府強制收繳，引發(fā)了史無前例的60 年代大饑荒。[9]

就當(dāng)前的改革來說，在地方政府創(chuàng)建“幸福指標(biāo)”的制度變革中，引入民意調(diào)查是一個十分重要的手段，即讓民眾來評價當(dāng)?shù)卣男袨椤５z憾的是，在實踐中，假民意現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

各媒體的公開報道已經(jīng)揭露出了一些影響十分惡劣的造假現(xiàn)象。比如：京華時報報道，2011年北京朝陽區(qū)豆各莊鄉(xiāng)的多個小區(qū)的業(yè)主收到一份問卷調(diào)查，問卷涉及居民對政府部門服務(wù)質(zhì)量、城區(qū)形象等內(nèi)容的評價。奇怪的是，問卷的答案都已經(jīng)填好，且多數(shù)是“滿意”、“了解”、“支持”等詞匯。據(jù)中央人民廣播電臺報道，2009年江蘇省統(tǒng)計局通過隨機(jī)電話對于全面達(dá)到小康情況進(jìn)行民意調(diào)查，南通市的居民滿意率高達(dá)94.8％。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，啟東市為了應(yīng)對調(diào)查，專門多次開會布置。鄉(xiāng)村組干部分工包干，干部挨家挨戶到每個有電話的村民家進(jìn)行動員，引導(dǎo)、要求并責(zé)令村民按事先發(fā)放的“標(biāo)準(zhǔn)答案”回答。不少中小學(xué)還專門放假一天，讓學(xué)生背熟答案，“協(xié)助”家長應(yīng)對電話調(diào)查。2011年江西省進(jìn)行全省“公眾安全感”的民意調(diào)查。據(jù)天涯網(wǎng)站網(wǎng)友發(fā)帖稱，江西省吉安市吉安縣登龍鄉(xiāng)朗石村委會給全村每家每戶發(fā)放一份通告，要求村民在接受“公眾安全感”調(diào)查時，必須按照發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)答案回答。村領(lǐng)導(dǎo)為此進(jìn)行口頭恐嚇：“誰家不老實，會給予處罰”。另外，據(jù)中央電視臺2011年11月10日焦點訪談報道，作為官員幸福指標(biāo)考核先進(jìn)典型的河南平頂山市，其下屬某鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級政府規(guī)定的改革農(nóng)村廁所的民生考核指標(biāo)，進(jìn)行大規(guī)模的統(tǒng)計造假，偽造政績。

其實，以上這種造假行為在各地方政府中是十分普遍的。筆者通過調(diào)查與訪談家鄉(xiāng)所在的縣城發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前進(jìn)行的基層政府醫(yī)療改革過程當(dāng)中，國家要求醫(yī)院按照國家公布的基本藥物目錄的價格出售藥品，不得加價，醫(yī)院由此短缺的經(jīng)費則由中央財政和地方財政來補足。但中央和上級政府所撥經(jīng)費只占當(dāng)?shù)剡M(jìn)行醫(yī)改的醫(yī)院所需費用的五分之一左右，其余都需要縣級政府設(shè)法承擔(dān)。對于收入有限的當(dāng)?shù)卣畞碚f，實際上拿不出任何資金進(jìn)行補助。但為應(yīng)付上級政府的檢查，縣級政府于是要求所屬衛(wèi)生部門進(jìn)行數(shù)據(jù)造假，而這種造假居然沒有被上級政府的檢查組發(fā)現(xiàn)，所以檢查組給予“良好”的評價結(jié)果。

以上所進(jìn)行的經(jīng)驗考察雖然是以非系統(tǒng)的方式進(jìn)行的，但是也清楚地表明：在當(dāng)前的壓力型政府體制下，官員政績考核指標(biāo)無論進(jìn)行怎樣的完善，其存在的一些內(nèi)在缺陷都是無法克服的。在這種考核體系下，官員孜孜以求的是上級政府最看重的那個指標(biāo)本身，而不管指標(biāo)背后的實質(zhì)。當(dāng)上級政府青睞GDP指標(biāo)的時候，官員們就采取各種辦法讓GDP數(shù)據(jù)膨脹，包括造假，而不管這種增長是否改進(jìn)了民眾福利。因此，無論進(jìn)行怎樣的努力，考核“指標(biāo)”在實踐中也是無法真正做到與“真實的民意”相符合的。為了突破這種困境，我們需要探索“考核指標(biāo)”之外的治理路徑。

四、官員考核與激勵制度的發(fā)展方向：自上而下與自下而上的結(jié)合

我國構(gòu)建官員政績考核指標(biāo)制度的主要目的是為了激勵與約束地方政府官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)，從這種角度來說，這種制度只具有工具性的意義，應(yīng)當(dāng)以它完成目的的效果來衡量其績效。從有效政府構(gòu)建的這一目的出發(fā)，我們發(fā)現(xiàn)激勵與約束地方政府并非只有自上而下的考核一條路徑，完全可以采用一些非指標(biāo)的方式來達(dá)到相同的目的。在這些非指標(biāo)性的激勵與約束機(jī)制中，最重要的就是“民主”制度的引入。“民主”在這里并非僅指領(lǐng)導(dǎo)人的“選舉”，而是在廣義上使用的，它泛指一切可以自下而上的約束地方政府官員的治理機(jī)制。從政府治理的角度出來，“民主”具有以下一些重要的意義。

第一，激勵功能。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者阿瑪?shù)賮?middot;森在對發(fā)展中國家的饑荒現(xiàn)象研究中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)代世界幾乎所有的大饑荒都發(fā)生在專制或威權(quán)國家中。多黨制的民主國家雖然在經(jīng)濟(jì)上并不富裕，但是卻從來沒有發(fā)生過大的饑荒。森認(rèn)為這一現(xiàn)象與民主制度所具有的激勵與約束領(lǐng)導(dǎo)的作用密切相關(guān)。他說：“民主卻會把饑荒的處罰作用傳遞給統(tǒng)治集團(tuán)和政治領(lǐng)導(dǎo)人，這就給了他們以政治的激勵因素去試圖防止任何有威脅性的饑荒。”森甚至聯(lián)系中國的發(fā)展認(rèn)為，中國“官方文件充分承認(rèn)了經(jīng)濟(jì)激勵的重要性，但卻沒有同等地承認(rèn)政治激勵的作用”。[10]

第二，人才功能。根據(jù)社會學(xué)家韋伯的研究，官僚制與民主制是現(xiàn)代社會必不可少的兩種制度，必須一方面建立有效率的官僚制，另一方面又要建立起民主制，使二者相互制衡，辯證發(fā)展。[11]韋伯認(rèn)為，盡管作為行政管理手段的官僚制極為優(yōu)越，但井然有序、照章辦事的文官活動無法提供任何政治家所要求的品質(zhì)的訓(xùn)練。比如愿意為政策承擔(dān)責(zé)任；動員公眾支持政策，并使之不遭反對；以及如果遭遇挫折或失去支持，甘冒失去官職的風(fēng)險等。[12]韋伯將民主看成是選舉具有“卡理斯瑪”領(lǐng)導(dǎo)人的主要方式，這樣的領(lǐng)導(dǎo)人更重視滿足民眾的需求。從這個角度來說，政府官員績效考核指標(biāo)化的實質(zhì)是用官僚制來承擔(dān)民主制的功能，試圖實現(xiàn)“行政吸納政治”，實現(xiàn)行政的“政治化”。[13]按照韋伯的觀點，無論付出多大的努力，行政官僚與政治家都是不同的，官僚行政的方式無法培養(yǎng)出真正的具有責(zé)任感，以服務(wù)公民為己任的政治家。

第三，信息功能。民主制度對于公共治理具有十分重要的信息提供功能。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，人類的決策的好壞非常依賴于對信息的利用程度。阿瑪?shù)賮?middot;森在對饑荒現(xiàn)象的研究中同樣揭示出民主的信息作用。他說：民主制度擁有的“出版自由及活躍的反對派是受饑荒威脅的國家所能擁有的最好的早期警告系統(tǒng)。”[14]他認(rèn)為我國20世紀(jì)60年代的大饑荒其實并不在于缺乏糧食，而在于當(dāng)時自上而下的高度集權(quán)的官僚體制，使領(lǐng)導(dǎo)人無法獲取關(guān)于糧食供應(yīng)與需求的信息，因而做出了錯誤的決策。

從以上分析可以看出，增進(jìn)政府治理能力的方式不能僅靠完善官員考核體系，而是必須要加強民主制度建設(shè)。不過，這并不意味著我們像一些學(xué)者那樣對當(dāng)前的績效考核制度持完全的否定態(tài)度，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“告別這種管理模式”。[15]現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究表明，完全的民主化政府未必會取得更優(yōu)的經(jīng)濟(jì)績效，俄羅斯民主制下的地方政府由于缺少中國一樣的政治集權(quán)，并沒有很好地提升地方官僚的治理效果，反而導(dǎo)致了聯(lián)邦的不穩(wěn)定和離心傾向。[16]我國當(dāng)前的官員考核制度作為我國政府制度的核心構(gòu)成部分，雖有著以上的不足，但是仍然對促進(jìn)下級政府提供公共服務(wù)有著十分重要的作用。因此，不應(yīng)當(dāng)對之采取一種完全的否定態(tài)度，而是應(yīng)當(dāng)與民主制度的建設(shè)結(jié)合起來，共同提升地方官員治理動機(jī)和能力。

我們認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)建立起一種自上而下與自下而上相結(jié)合的政績管理體制。所謂自上而下，即是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮我國政府現(xiàn)行的官員績效考核體系的長處，并在實踐中進(jìn)一步完善績效考核指標(biāo)的設(shè)定，使之更科學(xué)，更能適應(yīng)公共服務(wù)型政府建設(shè)的需要。從這個角度來說，我們十分認(rèn)同當(dāng)前的許多地方政府所進(jìn)行的“幸福GDP指標(biāo)”改革實踐，認(rèn)為它們對于轉(zhuǎn)變社會發(fā)展方式起到了十分有益的作用。所謂自下而上，即是應(yīng)當(dāng)進(jìn)行民主制度建設(shè)，增進(jìn)地方民眾對于地方官員的約束力，使得地方官員重視“民意”，以“民意”為施政的方向。不過，制度變造的復(fù)雜性原理要求我們在改革中不能采取“激進(jìn)主義”的方式，而是應(yīng)當(dāng)“漸進(jìn)地”加強社會的媒體監(jiān)督、公民的自治以及加強人大、政協(xié)等對政府行為的制約，使得地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的行為受到社會力量的有力約束。這種方式并不要求實行西方式的地方領(lǐng)導(dǎo)人選舉，只要求黨在任命地方領(lǐng)導(dǎo)人時要加強人大等民意機(jī)構(gòu)的約束作用。通過這樣的改革措施，可以使得地方政府官員受到自上而下和自下而上的雙重激勵和約束，從而更有動力去改進(jìn)行政績效，實現(xiàn)我國順利向科學(xué)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。