在當(dāng)前我國(guó)政府體制下，官員政績(jī)考核體系在改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有非常重要的地位。上級(jí)政府主要是通過(guò)政績(jī)考核指標(biāo)的方式激勵(lì)與約束下級(jí)政府官員的行為。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，學(xué)術(shù)界大量的文獻(xiàn)都在探索官員績(jī)效考核指標(biāo)的科學(xué)設(shè)計(jì)問(wèn)題。人們似乎普遍帶有一種樂(lè)觀情緒，認(rèn)為通過(guò)設(shè)計(jì)更為合理的官員政績(jī)考核體系，就可以促進(jìn)各級(jí)政府官員更好地為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。當(dāng)前，“指標(biāo)考核”的重新設(shè)計(jì)和定位成為遍布中國(guó)各地區(qū)、各級(jí)政府的一種十分獨(dú)特的政治現(xiàn)象。

本文對(duì)上述觀點(diǎn)提出質(zhì)疑，官員績(jī)效考核指標(biāo)化制度只是激勵(lì)與約束政府官員行為的一種方式，其內(nèi)在的缺陷是無(wú)法通過(guò)“內(nèi)在完善”克服的。我們必須另辟路徑，引入“民主”等非指標(biāo)化的官員激勵(lì)與約束機(jī)制，才能真正地促使各級(jí)政府官員更有動(dòng)力為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

一、官員政績(jī)考核指標(biāo)化的發(fā)展歷程：從“GDP指標(biāo)”到“幸福指標(biāo)”

觀察當(dāng)前中國(guó)政府的各級(jí)組織，我們可以發(fā)現(xiàn)，黨和中央政府對(duì)省級(jí)政府及中央各部委，省級(jí)政府對(duì)地級(jí)市政府，地級(jí)市政府對(duì)區(qū)、縣級(jí)政府，區(qū)、縣級(jí)政府對(duì)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)基層政府以及政府對(duì)各公務(wù)人員都普遍實(shí)行數(shù)量化的管理方式。其實(shí)，我國(guó)的官員政績(jī)考核的指標(biāo)化管理并非僅是對(duì)于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，在幾乎所有的由黨和政府直接管理的“類政府”國(guó)有單位，比如對(duì)于高等學(xué)校、醫(yī)院、國(guó)有企業(yè)等，也同樣實(shí)行指標(biāo)管理的方式。我國(guó)的這種官員政績(jī)考核指標(biāo)化制度與世界其他國(guó)家相比也十分獨(dú)特，幾乎沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家像中國(guó)這樣如此重視用各種“量化指標(biāo)”來(lái)考核官員。

指標(biāo)化考核官員的制度在我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)歷過(guò)兩個(gè)階段的發(fā)展。本世紀(jì)以前，主要采用以GDP為核心的數(shù)量指標(biāo)對(duì)官員進(jìn)行考核。這一指標(biāo)最早由美國(guó)政府提出，并于1993年被引入我國(guó)，成為地方官員考核的主導(dǎo)性指標(biāo)。考核結(jié)果與官員的晉升存在著普遍的正相關(guān)關(guān)系，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人也因此將GDP的增長(zhǎng)放在了地方工作的重中之重。為了在同級(jí)官員的競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)，地方官員開(kāi)始像企業(yè)家一樣經(jīng)營(yíng)所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。實(shí)踐中，這種制度產(chǎn)生了十分強(qiáng)大的激勵(lì)效果，甚至構(gòu)成了改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)奇跡的主要原因。[1]不過(guò)，這種以GDP為中心的政績(jī)考核方式也產(chǎn)生了一些十分消極的后果，這表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展以粗放型為主，地方政府重復(fù)建設(shè)以及惡性競(jìng)爭(zhēng)等屢屢發(fā)生，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、階層之間分配嚴(yán)重不公等現(xiàn)象。地方政府領(lǐng)導(dǎo)人將經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)放在其所關(guān)注的核心位置，熱衷于政府投資、吸引外資、土地拆遷、城市環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事務(wù)，忽視教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)，甚至侵犯公民的合法權(quán)利，使得政府為社會(huì)提供基本公共服務(wù)的職能受到了嚴(yán)重忽視。

黨和政府也逐漸認(rèn)識(shí)到以GDP為中心的考核指標(biāo)的局限。為了扭轉(zhuǎn)這一趨勢(shì)，近年來(lái)，黨中央以“科學(xué)發(fā)展觀”來(lái)指導(dǎo)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在官員的政績(jī)考核指標(biāo)中加入了環(huán)保、維穩(wěn)、礦難、食品安全、保障房、民意調(diào)查等指標(biāo)，其中有些具有“一票否決”的作用。為了更為科學(xué)地考核地方政府，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局先后開(kāi)發(fā)了“綠色GDP”和“綜合發(fā)展指數(shù)”等更為綜合性的考核指標(biāo)。各地方政府受此影響，紛紛改革自己的政績(jī)考核方式。在這一過(guò)程中，最為引人注目的是重慶、廣東、北京等省級(jí)政府及青島、寧波、江陰、平頂山等地級(jí)市及縣級(jí)市所探索的官員政績(jī)考核的“幸福指標(biāo)”改革。這里僅舉平頂山市和江陰市為例說(shuō)明。

自2008年起，河南省平頂山市開(kāi)始把百姓“幸福指數(shù)”納入對(duì)干部政績(jī)考核中，幸福指標(biāo)排名不達(dá)標(biāo)或靠后的不能被提拔。該市將“幸福指數(shù)”整個(gè)體系共分為收入水平、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、科技教育文化衛(wèi)生體育、生存狀況和節(jié)能減排及可持續(xù)發(fā)展共5大類，16個(gè)小項(xiàng)。16項(xiàng)具體指標(biāo)中，“居民人均可支配收入”和“科教文衛(wèi)體事業(yè)支出占地方財(cái)政一般預(yù)算支出比重”權(quán)重最大，占比8％；“人均使用住房面積”、“公眾安全感”等占權(quán)重最小，均為5％。不過(guò)，平頂山市只是將“幸福指標(biāo)”作為領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)之一，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的排序仍然占有很重要的地位。

與平頂山市將幸福指標(biāo)“納入”到官員政績(jī)考核指標(biāo)相比，江蘇省江陰市則用 “幸福指數(shù)”完全取代了以往的GDP指數(shù)。該市在征求政府相關(guān)部門及進(jìn)行大規(guī)模的民意問(wèn)卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)反復(fù)論證，制定了“幸福江陰”綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系分為客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)和主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)兩部分。其中，客觀指標(biāo)分“好工作、好收入、好環(huán)境、好心情和好身體”五大類，含26個(gè)一級(jí)指標(biāo)，44個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)；主觀指標(biāo)分五類有33個(gè)主要指標(biāo)和14個(gè)輔助指標(biāo)，反映江陰百姓對(duì)“幸福江陰”建設(shè)的滿意度和幸福感。客觀指標(biāo)占60％權(quán)重，主觀指標(biāo)占40％權(quán)重，通過(guò)加權(quán)平均，計(jì)算出該市全年的幸福指數(shù)。

為什么我國(guó)各級(jí)政府熱衷于政績(jī)考核指標(biāo)體系的建構(gòu)？這是由當(dāng)前我國(guó)政府的“壓力型體制”決定的。[2]作為一個(gè)中央集權(quán)制的國(guó)家，地方政府只是中央政府的地方代理人，所有的權(quán)力都來(lái)自于中央政府的授予。在黨管干部的組織管理體制之下，各級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人都是自上而下任命的，缺乏來(lái)自于公民社會(huì)或地方人大的約束。從理論上來(lái)說(shuō)，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)控可以采取“過(guò)程管理”的方式。不過(guò)，這種監(jiān)控方式的成本十分高昂。于是，上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)下級(jí)政府采取“結(jié)果管理”的方式就成為一種理性的選擇。為了激勵(lì)下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)施中央規(guī)定的改革開(kāi)放的政策目標(biāo)，上級(jí)政府就采取政績(jī)指標(biāo)考核的方式，把任務(wù)和指標(biāo)，層層量化分解，下達(dá)給下級(jí)組織和個(gè)人，責(zé)令其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲。

二、官員考核指標(biāo)化缺陷的理論分析

根據(jù)諾斯等人所闡發(fā)的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源。”[3]從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，政治發(fā)展的基本問(wèn)題可以概括為：如何建設(shè)一個(gè)愿意并且能夠廉潔高效地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)型政府?；谶@一行政組織建設(shè)目標(biāo)，我們將考察當(dāng)前的官員考核指標(biāo)體系能否實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)。本文的一個(gè)基本看法是，如果不引人其他的非指標(biāo)激勵(lì)與約束方式，無(wú)論當(dāng)前對(duì)官員政績(jī)考核指標(biāo)進(jìn)行怎樣的改革設(shè)計(jì)，都無(wú)法真正構(gòu)建出與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共服務(wù)型政府。

從政府體制的角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)當(dāng)前的政府具有“壓力型政府”的特征。在這種體制下，中央政府和地方政府，上級(jí)政府和下級(jí)政府之間構(gòu)成了一種委托代理關(guān)系。不過(guò)我國(guó)政府的這種委托代理關(guān)系與西方國(guó)家的“法治官僚制”并不完全相同，而是具有“行政發(fā)包制”的特點(diǎn)，即上級(jí)政府將相關(guān)權(quán)力和職責(zé)以“發(fā)包式”的方式發(fā)給下級(jí)政府，下級(jí)政府缺乏地方議會(huì)、司法及民眾的約束力，有著很大的自由裁量權(quán)。[4]從理論角度來(lái)說(shuō)，這種體制下的指標(biāo)化績(jī)效考核方式會(huì)存在以下一些難以克服的難題。

第一，政府的多任務(wù)性與“強(qiáng)激勵(lì)”的局限。根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家杰恩·特羅里(Jean Tirole)的研究，指標(biāo)管理在企業(yè)管理中十分有效，這是因?yàn)槠髽I(yè)管理的目標(biāo)十分明確，即其以單一的利潤(rùn)指標(biāo)為唯一標(biāo)準(zhǔn)。與企業(yè)相比，政府主要功能是為市場(chǎng)和社會(huì)提供公共服務(wù)，其具體職能包括提供普遍主義的法律規(guī)則、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提供公共產(chǎn)品、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及滿足人們的多樣化需求等。這些目標(biāo)是多樣的，內(nèi)部也常常相互沖突。[5]政府職能的這種多任務(wù)特征，使得指標(biāo)化的政績(jī)考核方式會(huì)產(chǎn)生激勵(lì)偏差，即政府官員會(huì)將注意力集中在那些“顯性的”、“易量化的”指標(biāo)上，忽視那些不易進(jìn)行評(píng)價(jià)的指標(biāo)，雖然后者對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著重要意義。為了避免政府的這種激勵(lì)偏差，西方學(xué)者認(rèn)為官僚組織不應(yīng)當(dāng)采取“強(qiáng)激勵(lì)”，而應(yīng)當(dāng)采用“弱激勵(lì)”的組織設(shè)計(jì)方式。[6]韋伯在對(duì)官僚組織進(jìn)行定義時(shí)指出，官員組織的成員應(yīng)當(dāng)是職業(yè)化的，將遵守規(guī)范、執(zhí)行命令作為其首要的行為規(guī)范。[7]韋伯的這一定義體現(xiàn)了“弱激勵(lì)”的組織設(shè)計(jì)要求，防止行政官員忽視公平、正義、穩(wěn)定等重要但“不顯性的”政府職能。

第二，難以精確量化的行政職能。政府作為一種公共組織，要為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品，我們雖然可以借助于現(xiàn)代工具對(duì)政府的職責(zé)進(jìn)行一定的量化分析，但是其主要職責(zé)在實(shí)踐中是很難精確量化的。即使理論上可行，也會(huì)面臨難以承受的高昂成本。因此，如果我們以完全量化的方式考核政府，必然會(huì)使得考核具有非常大的主觀性，有失公正。在當(dāng)前我國(guó)各地方政府所進(jìn)行的“幸福指標(biāo)”設(shè)計(jì)中，公民的幸福滿意度等主觀指標(biāo)一般占40％的權(quán)重。經(jīng)驗(yàn)觀察表明，不同國(guó)家、不同地區(qū)、不同年齡、不同職業(yè)、不同收入人群對(duì)幸福的理解和感受程度具有較大的差異。即使是相同的調(diào)查對(duì)象，在不同時(shí)期對(duì)幸福的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)也在不斷變化。由于幸福感調(diào)查所選定的指標(biāo)和所確定的指標(biāo)權(quán)重的不同所帶來(lái)的調(diào)查結(jié)果的差異更是司空見(jiàn)慣。這種指標(biāo)主觀性就為官員政績(jī)考核的任意性埋下了伏筆。

第三，信息不對(duì)稱。壓力型體制的信息困境表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，地方政府官員無(wú)法獲得足夠的公共事務(wù)治理情況；另一方面，上級(jí)政府無(wú)法獲得下級(jí)政府的治理狀況信息。在實(shí)踐中，下級(jí)政府官員為了完成上級(jí)的壓力指標(biāo)，很可能利用信息不對(duì)稱的原理，進(jìn)行各種造假行為以實(shí)現(xiàn)任務(wù)“達(dá)標(biāo)”。而且，中國(guó)地方政府組織上、下級(jí)之間具有“政績(jī)共同體”特征，為了完成上級(jí)政府的任務(wù)，上、下級(jí)政府常常“共謀”應(yīng)付上級(jí)的檢查以及社會(huì)力量的挑戰(zhàn)。[8]

第四，中國(guó)的官僚行政組織具有規(guī)則“軟約束”的特點(diǎn)。我國(guó)的政府體制是高度集權(quán)制的，地方政府在轄區(qū)內(nèi)有著巨大的影響力，幾乎不受媒體、司法及人大的制約，這會(huì)使得地方政府為了實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而采取“機(jī)會(huì)主義”行為。實(shí)踐中，地方政府可以運(yùn)用其能力對(duì)統(tǒng)計(jì)部門施加壓力，從而迫使其迎合自己的意志。很多地方政府以創(chuàng)建幸福城市為目標(biāo)，對(duì)企業(yè)等進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，又不給予足夠的補(bǔ)償，這使得政府的行為缺乏可預(yù)測(cè)性，傷害了政府公信力。這同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致政府無(wú)法從市場(chǎng)退出，阻礙市民社會(huì)走向自治。

第五，“一票否決制”指標(biāo)的危害。國(guó)家為了約束地方政府不惜犧牲社會(huì)利益發(fā)展GDP的現(xiàn)象，先后提出了多種形式的官員政績(jī)考核“一票否決制”。這種做法雖然對(duì)于官員的行為有著相當(dāng)有效的約束，但是它的消極影響也十分巨大。相對(duì)于GDP作為一個(gè)系統(tǒng)衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)，“一票否決”指標(biāo)是以非系統(tǒng)化的方式提出的，可能與整個(gè)的績(jī)效考核體系相矛盾，迫使地方官員為了這一個(gè)單一目標(biāo)而犧牲整體的社會(huì)發(fā)展。

通過(guò)以上這些方面的分析，可以發(fā)現(xiàn)：我們即使改革了官員的GDP指標(biāo)體系，代之以更完善的“幸福指數(shù)”，由于行政組織及我國(guó)政府組織的內(nèi)在特點(diǎn)，仍然無(wú)法建立一個(gè)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民提供高效公共服務(wù)的有效政府。