在當(dāng)前我國政府體制下，官員政績考核體系在改革開放以來的經(jīng)濟發(fā)展中具有非常重要的地位。上級政府主要是通過政績考核指標的方式激勵與約束下級政府官員的行為。為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，學(xué)術(shù)界大量的文獻都在探索官員績效考核指標的科學(xué)設(shè)計問題。人們似乎普遍帶有一種樂觀情緒，認為通過設(shè)計更為合理的官員政績考核體系，就可以促進各級政府官員更好地為社會經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。當(dāng)前，“指標考核”的重新設(shè)計和定位成為遍布中國各地區(qū)、各級政府的一種十分獨特的政治現(xiàn)象。

本文對上述觀點提出質(zhì)疑，官員績效考核指標化制度只是激勵與約束政府官員行為的一種方式，其內(nèi)在的缺陷是無法通過“內(nèi)在完善”克服的。我們必須另辟路徑，引入“民主”等非指標化的官員激勵與約束機制，才能真正地促使各級政府官員更有動力為市場經(jīng)濟與公民社會服務(wù)，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

一、官員政績考核指標化的發(fā)展歷程：從“GDP指標”到“幸福指標”

觀察當(dāng)前中國政府的各級組織，我們可以發(fā)現(xiàn)，黨和中央政府對省級政府及中央各部委，省級政府對地級市政府，地級市政府對區(qū)、縣級政府，區(qū)、縣級政府對街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基層政府以及政府對各公務(wù)人員都普遍實行數(shù)量化的管理方式。其實，我國的官員政績考核的指標化管理并非僅是對于政府機構(gòu)內(nèi)部，在幾乎所有的由黨和政府直接管理的“類政府”國有單位，比如對于高等學(xué)校、醫(yī)院、國有企業(yè)等，也同樣實行指標管理的方式。我國的這種官員政績考核指標化制度與世界其他國家相比也十分獨特，幾乎沒有任何一個國家像中國這樣如此重視用各種“量化指標”來考核官員。

指標化考核官員的制度在我國改革開放以來經(jīng)歷過兩個階段的發(fā)展。本世紀以前，主要采用以GDP為核心的數(shù)量指標對官員進行考核。這一指標最早由美國政府提出，并于1993年被引入我國，成為地方官員考核的主導(dǎo)性指標?？己私Y(jié)果與官員的晉升存在著普遍的正相關(guān)關(guān)系，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人也因此將GDP的增長放在了地方工作的重中之重。為了在同級官員的競爭中取得優(yōu)勢，地方官員開始像企業(yè)家一樣經(jīng)營所在區(qū)域的經(jīng)濟活動。實踐中，這種制度產(chǎn)生了十分強大的激勵效果，甚至構(gòu)成了改革開放以來經(jīng)濟奇跡的主要原因。[1]不過，這種以GDP為中心的政績考核方式也產(chǎn)生了一些十分消極的后果，這表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展以粗放型為主，地方政府重復(fù)建設(shè)以及惡性競爭等屢屢發(fā)生，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、階層之間分配嚴重不公等現(xiàn)象。地方政府領(lǐng)導(dǎo)人將經(jīng)濟的增長放在其所關(guān)注的核心位置，熱衷于政府投資、吸引外資、土地拆遷、城市環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事務(wù)，忽視教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)，甚至侵犯公民的合法權(quán)利，使得政府為社會提供基本公共服務(wù)的職能受到了嚴重忽視。

黨和政府也逐漸認識到以GDP為中心的考核指標的局限。為了扭轉(zhuǎn)這一趨勢，近年來，黨中央以“科學(xué)發(fā)展觀”來指導(dǎo)政府經(jīng)濟發(fā)展，在官員的政績考核指標中加入了環(huán)保、維穩(wěn)、礦難、食品安全、保障房、民意調(diào)查等指標，其中有些具有“一票否決”的作用。為了更為科學(xué)地考核地方政府，國家統(tǒng)計局先后開發(fā)了“綠色GDP”和“綜合發(fā)展指數(shù)”等更為綜合性的考核指標。各地方政府受此影響，紛紛改革自己的政績考核方式。在這一過程中，最為引人注目的是重慶、廣東、北京等省級政府及青島、寧波、江陰、平頂山等地級市及縣級市所探索的官員政績考核的“幸福指標”改革。這里僅舉平頂山市和江陰市為例說明。

自2008年起，河南省平頂山市開始把百姓“幸福指數(shù)”納入對干部政績考核中，幸福指標排名不達標或靠后的不能被提拔。該市將“幸福指數(shù)”整個體系共分為收入水平、消費結(jié)構(gòu)、科技教育文化衛(wèi)生體育、生存狀況和節(jié)能減排及可持續(xù)發(fā)展共5大類，16個小項。16項具體指標中，“居民人均可支配收入”和“科教文衛(wèi)體事業(yè)支出占地方財政一般預(yù)算支出比重”權(quán)重最大，占比8％；“人均使用住房面積”、“公眾安全感”等占權(quán)重最小，均為5％。不過，平頂山市只是將“幸福指標”作為領(lǐng)導(dǎo)班子政績評價的標準之一，經(jīng)濟指標的排序仍然占有很重要的地位。

與平頂山市將幸福指標“納入”到官員政績考核指標相比，江蘇省江陰市則用 “幸福指數(shù)”完全取代了以往的GDP指數(shù)。該市在征求政府相關(guān)部門及進行大規(guī)模的民意問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，經(jīng)過反復(fù)論證，制定了“幸福江陰”綜合評價指標體系。該指標體系分為客觀評價指標和主觀評價指標兩部分。其中，客觀指標分“好工作、好收入、好環(huán)境、好心情和好身體”五大類，含26個一級指標，44個單項指標；主觀指標分五類有33個主要指標和14個輔助指標，反映江陰百姓對“幸福江陰”建設(shè)的滿意度和幸福感?？陀^指標占60％權(quán)重，主觀指標占40％權(quán)重，通過加權(quán)平均，計算出該市全年的幸福指數(shù)。

為什么我國各級政府熱衷于政績考核指標體系的建構(gòu)？這是由當(dāng)前我國政府的“壓力型體制”決定的。[2]作為一個中央集權(quán)制的國家，地方政府只是中央政府的地方代理人，所有的權(quán)力都來自于中央政府的授予。在黨管干部的組織管理體制之下，各級地方政府領(lǐng)導(dǎo)人都是自上而下任命的，缺乏來自于公民社會或地方人大的約束。從理論上來說，上級政府對下級政府的監(jiān)控可以采取“過程管理”的方式。不過，這種監(jiān)控方式的成本十分高昂。于是，上級政府領(lǐng)導(dǎo)人對下級政府采取“結(jié)果管理”的方式就成為一種理性的選擇。為了激勵下級領(lǐng)導(dǎo)人實施中央規(guī)定的改革開放的政策目標，上級政府就采取政績指標考核的方式，把任務(wù)和指標，層層量化分解，下達給下級組織和個人，責(zé)令其在規(guī)定的時間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進行政治和經(jīng)濟方面的獎懲。

二、官員考核指標化缺陷的理論分析

根據(jù)諾斯等人所闡發(fā)的新制度經(jīng)濟學(xué)理論，“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源。”[3]從這個角度來說，政治發(fā)展的基本問題可以概括為：如何建設(shè)一個愿意并且能夠廉潔高效地服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展的服務(wù)型政府?；谶@一行政組織建設(shè)目標，我們將考察當(dāng)前的官員考核指標體系能否實現(xiàn)這一任務(wù)。本文的一個基本看法是，如果不引人其他的非指標激勵與約束方式，無論當(dāng)前對官員政績考核指標進行怎樣的改革設(shè)計，都無法真正構(gòu)建出與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共服務(wù)型政府。

從政府體制的角度來說，我國當(dāng)前的政府具有“壓力型政府”的特征。在這種體制下，中央政府和地方政府，上級政府和下級政府之間構(gòu)成了一種委托代理關(guān)系。不過我國政府的這種委托代理關(guān)系與西方國家的“法治官僚制”并不完全相同，而是具有“行政發(fā)包制”的特點，即上級政府將相關(guān)權(quán)力和職責(zé)以“發(fā)包式”的方式發(fā)給下級政府，下級政府缺乏地方議會、司法及民眾的約束力，有著很大的自由裁量權(quán)。[4]從理論角度來說，這種體制下的指標化績效考核方式會存在以下一些難以克服的難題。

第一，政府的多任務(wù)性與“強激勵”的局限。根據(jù)西方經(jīng)濟學(xué)家杰恩·特羅里(Jean Tirole)的研究，指標管理在企業(yè)管理中十分有效，這是因為企業(yè)管理的目標十分明確，即其以單一的利潤指標為唯一標準。與企業(yè)相比，政府主要功能是為市場和社會提供公共服務(wù)，其具體職能包括提供普遍主義的法律規(guī)則、維護社會穩(wěn)定、提供公共產(chǎn)品、促進經(jīng)濟發(fā)展及滿足人們的多樣化需求等。這些目標是多樣的，內(nèi)部也常常相互沖突。[5]政府職能的這種多任務(wù)特征，使得指標化的政績考核方式會產(chǎn)生激勵偏差，即政府官員會將注意力集中在那些“顯性的”、“易量化的”指標上，忽視那些不易進行評價的指標，雖然后者對于經(jīng)濟社會發(fā)展有著重要意義。為了避免政府的這種激勵偏差，西方學(xué)者認為官僚組織不應(yīng)當(dāng)采取“強激勵”，而應(yīng)當(dāng)采用“弱激勵”的組織設(shè)計方式。[6]韋伯在對官僚組織進行定義時指出，官員組織的成員應(yīng)當(dāng)是職業(yè)化的，將遵守規(guī)范、執(zhí)行命令作為其首要的行為規(guī)范。[7]韋伯的這一定義體現(xiàn)了“弱激勵”的組織設(shè)計要求，防止行政官員忽視公平、正義、穩(wěn)定等重要但“不顯性的”政府職能。

第二，難以精確量化的行政職能。政府作為一種公共組織，要為全社會提供公共產(chǎn)品，我們雖然可以借助于現(xiàn)代工具對政府的職責(zé)進行一定的量化分析，但是其主要職責(zé)在實踐中是很難精確量化的。即使理論上可行，也會面臨難以承受的高昂成本。因此，如果我們以完全量化的方式考核政府，必然會使得考核具有非常大的主觀性，有失公正。在當(dāng)前我國各地方政府所進行的“幸福指標”設(shè)計中，公民的幸福滿意度等主觀指標一般占40％的權(quán)重。經(jīng)驗觀察表明，不同國家、不同地區(qū)、不同年齡、不同職業(yè)、不同收入人群對幸福的理解和感受程度具有較大的差異。即使是相同的調(diào)查對象，在不同時期對幸福的價值判斷標準也在不斷變化。由于幸福感調(diào)查所選定的指標和所確定的指標權(quán)重的不同所帶來的調(diào)查結(jié)果的差異更是司空見慣。這種指標主觀性就為官員政績考核的任意性埋下了伏筆。

第三，信息不對稱。壓力型體制的信息困境表現(xiàn)在兩個方面：一方面，地方政府官員無法獲得足夠的公共事務(wù)治理情況；另一方面，上級政府無法獲得下級政府的治理狀況信息。在實踐中，下級政府官員為了完成上級的壓力指標，很可能利用信息不對稱的原理，進行各種造假行為以實現(xiàn)任務(wù)“達標”。而且，中國地方政府組織上、下級之間具有“政績共同體”特征，為了完成上級政府的任務(wù)，上、下級政府常常“共謀”應(yīng)付上級的檢查以及社會力量的挑戰(zhàn)。[8]

第四，中國的官僚行政組織具有規(guī)則“軟約束”的特點。我國的政府體制是高度集權(quán)制的，地方政府在轄區(qū)內(nèi)有著巨大的影響力，幾乎不受媒體、司法及人大的制約，這會使得地方政府為了實現(xiàn)其目標而采取“機會主義”行為。實踐中，地方政府可以運用其能力對統(tǒng)計部門施加壓力，從而迫使其迎合自己的意志。很多地方政府以創(chuàng)建幸福城市為目標，對企業(yè)等進行強制拆遷，又不給予足夠的補償，這使得政府的行為缺乏可預(yù)測性，傷害了政府公信力。這同時也會導(dǎo)致政府無法從市場退出，阻礙市民社會走向自治。

第五，“一票否決制”指標的危害。國家為了約束地方政府不惜犧牲社會利益發(fā)展GDP的現(xiàn)象，先后提出了多種形式的官員政績考核“一票否決制”。這種做法雖然對于官員的行為有著相當(dāng)有效的約束，但是它的消極影響也十分巨大。相對于GDP作為一個系統(tǒng)衡量經(jīng)濟發(fā)展的指標，“一票否決”指標是以非系統(tǒng)化的方式提出的，可能與整個的績效考核體系相矛盾，迫使地方官員為了這一個單一目標而犧牲整體的社會發(fā)展。

通過以上這些方面的分析，可以發(fā)現(xiàn)：我們即使改革了官員的GDP指標體系，代之以更完善的“幸福指數(shù)”，由于行政組織及我國政府組織的內(nèi)在特點，仍然無法建立一個為市場經(jīng)濟發(fā)展和公民提供高效公共服務(wù)的有效政府。