編者按

1月初以來，我國(guó)中東部大部分地區(qū)相繼出現(xiàn)大范圍霧霾天氣，大氣污染的區(qū)域性特征表現(xiàn)明顯，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制亟待建立。美國(guó)在跨界大氣環(huán)境管理方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，取得了顯著的成果，對(duì)我國(guó)大氣環(huán)境管理尤其是跨界大氣環(huán)境管理工作具有重要的借鑒意義。本版今日特刊登相關(guān)專家文章，以饗讀者。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)伴隨著資源、能源的高消耗和污染物的高排放。近年來，大氣環(huán)境質(zhì)量雖有所好轉(zhuǎn)，但二氧化硫等主要污染物排放量依然很高。在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市群地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的區(qū)域性、復(fù)合性大氣污染問題。隨著城市化進(jìn)程的加快，區(qū)域性大氣復(fù)合污染環(huán)境問題將愈來愈突出。

美國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境管理制度值得我國(guó)學(xué)習(xí)，特別是對(duì)我國(guó)大氣環(huán)境管理和《大氣污染防治法》的修訂具有重要的借鑒意義。

美國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管制度

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美國(guó)州內(nèi)、州與州之間、美國(guó)—加拿大—墨西哥之間都成立了相應(yīng)的大氣環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，解決區(qū)域環(huán)境問題。

美國(guó)跨界大氣環(huán)境管理模式不僅應(yīng)用于州內(nèi)區(qū)域管理，在州與州之間，甚至在美國(guó)與鄰國(guó)之間也建立了相應(yīng)的管理機(jī)制。

一是美國(guó)州內(nèi)跨界大氣環(huán)境的管理。以加州為例，第二次世界大戰(zhàn)給加州經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了良好的契機(jī)，隨著入遷人口的急增和工業(yè)化進(jìn)程的加快，加州地區(qū)大氣污染問題逐漸顯現(xiàn)。為了控制跨界大氣環(huán)境污染，加州政府將全區(qū)設(shè)13個(gè)質(zhì)量管理區(qū)，實(shí)行區(qū)域管理。但各個(gè)區(qū)域獨(dú)立的管理已經(jīng)不能解決整個(gè)區(qū)域環(huán)境問題，通過區(qū)域間的非正式合作與協(xié)商解決區(qū)域環(huán)境問題也被證明是無效的。1976年，加州政府立法建立了南海岸大氣質(zhì)量管理局(SCAQMD)，在SCAQMD　領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)成員的努力下，南加州地區(qū)的空氣質(zhì)量得到了極大的改善。

作為一個(gè)區(qū)域性管理機(jī)構(gòu)，SCAQMD　管理對(duì)象是固定大氣污染源和部分流動(dòng)污染源，汽車等流動(dòng)污染源主要由州政府直接管理。它最主要的職能是加強(qiáng)跨界合作，與地方政府和其他社會(huì)團(tuán)體共同制定和實(shí)施跨界合作計(jì)劃。通過區(qū)域規(guī)劃，與制定并參與規(guī)劃實(shí)施的政府及相關(guān)部門協(xié)作，并將研究的跨區(qū)域管理政策向美國(guó)環(huán)保局(EPA)和州政府提出，以便制定出使整個(gè)國(guó)家受益的大氣環(huán)境政策。

二是州與州之間跨界大氣環(huán)境管理。筆者以臭氧傳輸委員會(huì)(OTC)為例，說明美國(guó)州與州之間的大氣環(huán)境監(jiān)管。盡管目前沒有成立關(guān)于某一類污染物的專門機(jī)構(gòu)，但是OTC作為一個(gè)跨行政區(qū)劃的機(jī)構(gòu)，它的大氣環(huán)境監(jiān)管機(jī)制具有代表性，其成功經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管借鑒。

OTC成立于1990年，由《清潔空氣法》修正案批準(zhǔn)設(shè)立，主要關(guān)注美國(guó)的東北部區(qū)域，負(fù)責(zé)美國(guó)東北部11個(gè)州和華盛頓特區(qū)的臭氧運(yùn)輸工作和規(guī)劃推動(dòng)氮氧化物抵換交易制度。OTC的工作分為3個(gè)主要方面:風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和模型研究、制定控制移動(dòng)大氣污染源相關(guān)政策和對(duì)汽車尾氣的移動(dòng)污染源控制、制定控制固定大氣污染源相關(guān)政策。

三是美國(guó)—加拿大—墨西哥之間跨界大氣環(huán)境管理(北美自由貿(mào)易區(qū)環(huán)境合作)。20世紀(jì)70年代起，美國(guó)、加拿大和墨西哥3個(gè)北美主要國(guó)家已經(jīng)對(duì)嚴(yán)重的跨界環(huán)境污染十分關(guān)注，主要焦點(diǎn)問題集中在酸雨上。1992年，3國(guó)為減少貿(mào)易關(guān)稅和壁壘，共同簽定了《北美自由貿(mào)易協(xié)定》，加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的同時(shí)也加強(qiáng)了三國(guó)在環(huán)境領(lǐng)域的協(xié)調(diào)合作。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，3國(guó)在1993年簽訂了其附屬協(xié)定——《北美環(huán)境合作協(xié)定》(NAAEC)，主要通過規(guī)定環(huán)境保護(hù)的條約義務(wù)、建立專門的環(huán)境工作機(jī)構(gòu)和尋求環(huán)境爭(zhēng)端的妥善解決等各種方式來實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)。

為了保證環(huán)境保護(hù)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，北美自由貿(mào)易區(qū)區(qū)內(nèi)建立了北美環(huán)境合作委員會(huì)(CEC)。CEC主要工作包括協(xié)調(diào)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的關(guān)系、生物多樣性維護(hù)、防治污染保護(hù)公眾健康和環(huán)境法律政策管理。

我國(guó)與美國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管機(jī)制比較

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我國(guó)與美國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管在組織方式、法律法規(guī)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、監(jiān)管手段等方面存在很大不同，監(jiān)管成效差異明顯。

在組織方式方面，美國(guó)與我國(guó)都實(shí)行環(huán)保局統(tǒng)一管理、其他相應(yīng)部門分別管理的統(tǒng)分管理模式。但在美國(guó)政治文化傳統(tǒng)中，強(qiáng)調(diào)的是地方自治，對(duì)于涉及區(qū)域事務(wù)的問題，多數(shù)情況只建立管理體制，不建立政府體制。以《國(guó)家環(huán)境政策法》及《清潔空氣法》為依據(jù)，美國(guó)環(huán)保局與其他具有部分環(huán)境管理職能的政府部門職權(quán)劃分明確，工作協(xié)調(diào)有效。地方政府與地方政府之間經(jīng)常會(huì)從各自的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，找到利益共同點(diǎn)，從而聯(lián)手合作。而我國(guó)經(jīng)常出現(xiàn)部門之間互相扯皮或爭(zhēng)奪管轄權(quán)的情況，最根本的原因在于各部門的職權(quán)沒有通過立法加以明確和細(xì)化。

在法律和制度建設(shè)方面，1970年，美國(guó)制定了以《清潔空氣法》為核心的一系列法律法規(guī)。1990年頒布的新的清潔空氣法，對(duì)原清潔空氣法進(jìn)行了重大修訂和補(bǔ)充，修正案進(jìn)一步加強(qiáng)了聯(lián)邦和州兩級(jí)政府環(huán)保主管部門的權(quán)限。我國(guó)的大氣環(huán)境保護(hù)在法律層次上，主要包括《環(huán)境保護(hù)法》和專門的《大氣污染防治法》。在行政法規(guī)和規(guī)章層次上，主要包括《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》、《節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案和辦法的通知》等。此外，我國(guó)還制定了《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

在機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，美國(guó)在區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管中設(shè)立了許多由立法機(jī)關(guān)和政府授權(quán)、以州為單位的組織。州級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)不受聯(lián)邦環(huán)保機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，各州環(huán)保局各自保持獨(dú)立。我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)成立了六大區(qū)域環(huán)境督查中心，地方上有些省份也成立了地方環(huán)境督查中心，但是在跨區(qū)域管理上卻不相應(yīng)的機(jī)構(gòu)職能。

在監(jiān)管手段方面，美國(guó)《清潔空氣法》規(guī)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要是國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、排放限制、新源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和危險(xiǎn)空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等。我國(guó)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以環(huán)境質(zhì)量為主要依據(jù)。

在主要成效方面，美國(guó)早在1976年就開始試行可交易的排污許可證制度，并注意不斷推行在創(chuàng)立監(jiān)測(cè)和減少污染的市場(chǎng)機(jī)制方面的一系列經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)在總量控制方面，排污權(quán)交易制度應(yīng)用相當(dāng)廣泛。2002年，江蘇省發(fā)布了全國(guó)首部排污權(quán)交易辦法，長(zhǎng)三角兩省一市的排污權(quán)交易近年來也愈發(fā)受到重視。

綜合以上分析，我國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管在組織方式、法律法規(guī)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、監(jiān)管手段等方面都存在很大不同，監(jiān)管成效差異明顯。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家跨界大氣環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)不僅僅是對(duì)策不到位的問題，更有更高層次的體制、機(jī)制障礙。

2008年北京奧運(yùn)會(huì)期間，北京周邊6省市通過合作，強(qiáng)化監(jiān)管，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一監(jiān)管，取得了很好的效果。但我們應(yīng)該注意到，這種政府間合作是在特定背景下采取的特殊手段才得以完成，不具有普遍適用性。當(dāng)前，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、環(huán)保部門綜合管理、有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的環(huán)境保護(hù)管理體制尚不完善，全社會(huì)共同參與環(huán)保工作的合力尚未形成，仍存在一些制約環(huán)保事業(yè)發(fā)展的體制問題。主要體現(xiàn)為:一是職能分散交叉現(xiàn)象依然存在，環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)督仍需進(jìn)一步加強(qiáng)；二是缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，國(guó)家環(huán)境保護(hù)的政策法規(guī)在少數(shù)地方得不到堅(jiān)決有效執(zhí)行，一些地方保護(hù)主義尚未得到有效根治；三是環(huán)境監(jiān)管力量與日益繁重的環(huán)保任務(wù)不適應(yīng)；四是農(nóng)村基層環(huán)境監(jiān)管力量薄弱。

目前，我國(guó)大氣環(huán)境管理實(shí)行的是統(tǒng)一監(jiān)督管理和分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的管理體制，關(guān)于跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管的內(nèi)容幾乎沒有明確涉及?，F(xiàn)行的大氣污染防治法規(guī)定環(huán)境空氣質(zhì)量由當(dāng)?shù)厝嗣裾?fù)責(zé)，將大氣污染控制條塊化，缺乏區(qū)域控制的內(nèi)容。既沒有區(qū)域空氣質(zhì)量管理主體，也沒有具體的控制措施。我國(guó)現(xiàn)階段還無法成立跨區(qū)域大氣環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，只能通過地方政府間形成區(qū)域合作，在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域開展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作。由于資金、管理水平等條件所限，現(xiàn)階段大氣污染聯(lián)防聯(lián)控還集中在火電、鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)，無法覆蓋全范圍。

美國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管對(duì)我國(guó)的借鑒

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成立跨區(qū)域的權(quán)力機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)政府區(qū)域間協(xié)調(diào)合作，強(qiáng)化依法治理，多種管理手段綜合應(yīng)用，加強(qiáng)信息公開和公眾參與。

借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管提出以下建議:

成立跨區(qū)域的權(quán)力機(jī)構(gòu)?？諝獾目缃缥廴拘再|(zhì)決定了環(huán)境管理不能采取分而治之的治理格局。從美國(guó)的跨界大氣環(huán)境監(jiān)管不難看出，其出發(fā)點(diǎn)都是設(shè)立一個(gè)跨行政區(qū)域的、獨(dú)立的、專門的公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)跨界范圍內(nèi)政府、企業(yè)和公眾的全面協(xié)調(diào)，且能夠參與政府的綜合決策和能源、交通、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等方面的規(guī)劃。跨區(qū)域管理機(jī)構(gòu)要在相關(guān)法律或區(qū)域行政許可范圍內(nèi)依法行使各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)，依法、科學(xué)設(shè)立其相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和對(duì)應(yīng)的職能職責(zé)和運(yùn)作方式，充分發(fā)揮其在跨行政區(qū)大氣環(huán)境監(jiān)管中的主導(dǎo)地位和統(tǒng)一的監(jiān)督管理權(quán)限。雖然目前尚未形成有序、系統(tǒng)、全面、透明的制度框架，但成立跨國(guó)家的權(quán)力機(jī)構(gòu)，針對(duì)跨界大氣污染等行使職能則是區(qū)域集團(tuán)的環(huán)境政策的共同點(diǎn)。雖然在機(jī)構(gòu)成立初期賦予這一機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限較為有限，但其致力的目標(biāo)較為明確，無論是提供咨詢與建議，還是協(xié)調(diào)各方合作，都可以為將來多邊經(jīng)濟(jì)體系中的機(jī)構(gòu)安排開辟可行性思路:成立超國(guó)家的環(huán)境權(quán)力核心機(jī)構(gòu)，在初期僅提供技術(shù)性服務(wù)，同時(shí)可以輔之以針對(duì)特定問題進(jìn)行檢查與監(jiān)督的權(quán)力。成立一個(gè)區(qū)域性大氣污染管理部門，通過統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一區(qū)劃、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一行動(dòng)和統(tǒng)一監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)區(qū)域大氣污染的有效控制。

加強(qiáng)政府區(qū)域間協(xié)調(diào)合作。政府在環(huán)境監(jiān)管中起著絕對(duì)的主導(dǎo)作用，我國(guó)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)都是對(duì)企業(yè)行為的管制，而法律又明確規(guī)定地方政府是環(huán)境保護(hù)的主體。因此，跨界環(huán)境問題的協(xié)調(diào)和解決要靠政府層次的制約和合作，加強(qiáng)對(duì)政府以及政府決策的規(guī)范管理以及人大、公眾等對(duì)政府行政行為的社會(huì)監(jiān)督和司法監(jiān)督等非常必要。同時(shí)，通過聯(lián)席會(huì)議、論壇和信息通報(bào)等途徑，加強(qiáng)各行政單元之間的聯(lián)系和區(qū)域間協(xié)調(diào)合作，積極舉辦交叉培訓(xùn)研討會(huì)、示范項(xiàng)目等。

強(qiáng)化依法治理。以《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》為核心的大氣環(huán)境管理法律法規(guī)對(duì)于減少大氣污染物排放、減輕大氣污染危害、保護(hù)人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。30年來，我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了較為完備的部門法框架，但是在跨界大氣污染防治方面依然缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)定。我國(guó)的科研和實(shí)踐已經(jīng)證明劃定新區(qū)域范圍的必要性，如京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)等，應(yīng)實(shí)施區(qū)域大氣污染控制。因此，有必要加強(qiáng)跨界大氣環(huán)境監(jiān)管立法，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域制定區(qū)域性空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。可由國(guó)家制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，各省、市、自治區(qū)負(fù)責(zé)規(guī)劃并達(dá)到相關(guān)要求。對(duì)于達(dá)標(biāo)和未達(dá)標(biāo)區(qū)域分別采用不同的治理策略，特別是要對(duì)未達(dá)標(biāo)地區(qū)制定具體的控制要求，努力促使區(qū)域空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)并進(jìn)一步提高。其他跨界糾紛可由區(qū)域間共同協(xié)商，制定具有法律標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)，共同依法執(zhí)行。

多種管理手段綜合應(yīng)用。政府是環(huán)境管理的主體，但行政型強(qiáng)制手段成本較高，未必能科學(xué)合理地進(jìn)行整體利益分配。隨著城市化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮擴(kuò)張，意味著將產(chǎn)生更多的空氣污染物，尤其是來自移動(dòng)污染源的污染物，要從政府運(yùn)用命令控制手段為主到利用激勵(lì)手段和市場(chǎng)手段完成政策目標(biāo)(包括空氣污染控制)的變革。技術(shù)手段是美國(guó)解決跨界大氣污染的一種強(qiáng)有力手段，無論是SCAQMD　還是OTC，都有一支強(qiáng)大的技術(shù)力量。因此，要加強(qiáng)技術(shù)手段的應(yīng)用，促進(jìn)對(duì)固定污染源和流動(dòng)污染源排放控制的技術(shù)進(jìn)步。經(jīng)濟(jì)手段是目前解決跨區(qū)域污染問題的有效手段之一。我國(guó)在20世紀(jì)90年代初就在10多個(gè)城市開展了排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，但目前除太原市制定了相應(yīng)的規(guī)章外，很多地區(qū)還沒有具體的行動(dòng)。我國(guó)應(yīng)嘗試在省級(jí)范圍內(nèi)進(jìn)行多種污染物的排放權(quán)交易，努力建立全面的排污權(quán)交易制度。

加強(qiáng)信息公開和公眾參與。從美國(guó)跨界大氣污染治理經(jīng)驗(yàn)可以看出，無論是國(guó)會(huì)制定法律還是EPA及州環(huán)境管理機(jī)構(gòu)制定政策，都需要來自公眾和受管制方的參與、配合。這種合作的方式無疑有助于提高政策制定的有效性，并為政策的執(zhí)行提供便利。在不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下采取切實(shí)的措施控制空氣污染，要求有足夠的公眾參與。