編者按

1月初以來，我國中東部大部分地區(qū)相繼出現(xiàn)大范圍霧霾天氣，大氣污染的區(qū)域性特征表現(xiàn)明顯，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制亟待建立。美國在跨界大氣環(huán)境管理方面積累了豐富的經(jīng)驗，取得了顯著的成果，對我國大氣環(huán)境管理尤其是跨界大氣環(huán)境管理工作具有重要的借鑒意義。本版今日特刊登相關(guān)專家文章，以饗讀者。

我國經(jīng)濟的高速增長伴隨著資源、能源的高消耗和污染物的高排放。近年來，大氣環(huán)境質(zhì)量雖有所好轉(zhuǎn)，但二氧化硫等主要污染物排放量依然很高。在京津冀、長三角、珠三角等經(jīng)濟發(fā)達的城市群地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了嚴重的區(qū)域性、復(fù)合性大氣污染問題。隨著城市化進程的加快，區(qū)域性大氣復(fù)合污染環(huán)境問題將愈來愈突出。

美國跨區(qū)域大氣環(huán)境管理制度值得我國學(xué)習(xí)，特別是對我國大氣環(huán)境管理和《大氣污染防治法》的修訂具有重要的借鑒意義。

美國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管制度

■閱讀提示

美國州內(nèi)、州與州之間、美國—加拿大—墨西哥之間都成立了相應(yīng)的大氣環(huán)境管理機構(gòu)，解決區(qū)域環(huán)境問題。

美國跨界大氣環(huán)境管理模式不僅應(yīng)用于州內(nèi)區(qū)域管理，在州與州之間，甚至在美國與鄰國之間也建立了相應(yīng)的管理機制。

一是美國州內(nèi)跨界大氣環(huán)境的管理。以加州為例，第二次世界大戰(zhàn)給加州經(jīng)濟發(fā)展帶來了良好的契機，隨著入遷人口的急增和工業(yè)化進程的加快，加州地區(qū)大氣污染問題逐漸顯現(xiàn)。為了控制跨界大氣環(huán)境污染，加州政府將全區(qū)設(shè)13個質(zhì)量管理區(qū)，實行區(qū)域管理。但各個區(qū)域獨立的管理已經(jīng)不能解決整個區(qū)域環(huán)境問題，通過區(qū)域間的非正式合作與協(xié)商解決區(qū)域環(huán)境問題也被證明是無效的。1976年，加州政府立法建立了南海岸大氣質(zhì)量管理局(SCAQMD)，在SCAQMD　領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)成員的努力下，南加州地區(qū)的空氣質(zhì)量得到了極大的改善。

作為一個區(qū)域性管理機構(gòu)，SCAQMD　管理對象是固定大氣污染源和部分流動污染源，汽車等流動污染源主要由州政府直接管理。它最主要的職能是加強跨界合作，與地方政府和其他社會團體共同制定和實施跨界合作計劃。通過區(qū)域規(guī)劃，與制定并參與規(guī)劃實施的政府及相關(guān)部門協(xié)作，并將研究的跨區(qū)域管理政策向美國環(huán)保局(EPA)和州政府提出，以便制定出使整個國家受益的大氣環(huán)境政策。

二是州與州之間跨界大氣環(huán)境管理。筆者以臭氧傳輸委員會(OTC)為例，說明美國州與州之間的大氣環(huán)境監(jiān)管。盡管目前沒有成立關(guān)于某一類污染物的專門機構(gòu)，但是OTC作為一個跨行政區(qū)劃的機構(gòu)，它的大氣環(huán)境監(jiān)管機制具有代表性，其成功經(jīng)驗值得我國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管借鑒。

OTC成立于1990年，由《清潔空氣法》修正案批準設(shè)立，主要關(guān)注美國的東北部區(qū)域，負責(zé)美國東北部11個州和華盛頓特區(qū)的臭氧運輸工作和規(guī)劃推動氮氧化物抵換交易制度。OTC的工作分為3個主要方面:風(fēng)險評估和模型研究、制定控制移動大氣污染源相關(guān)政策和對汽車尾氣的移動污染源控制、制定控制固定大氣污染源相關(guān)政策。

三是美國—加拿大—墨西哥之間跨界大氣環(huán)境管理(北美自由貿(mào)易區(qū)環(huán)境合作)。20世紀70年代起，美國、加拿大和墨西哥3個北美主要國家已經(jīng)對嚴重的跨界環(huán)境污染十分關(guān)注，主要焦點問題集中在酸雨上。1992年，3國為減少貿(mào)易關(guān)稅和壁壘，共同簽定了《北美自由貿(mào)易協(xié)定》，加強區(qū)域經(jīng)濟一體化的同時也加強了三國在環(huán)境領(lǐng)域的協(xié)調(diào)合作。為了實現(xiàn)這一目標，3國在1993年簽訂了其附屬協(xié)定——《北美環(huán)境合作協(xié)定》(NAAEC)，主要通過規(guī)定環(huán)境保護的條約義務(wù)、建立專門的環(huán)境工作機構(gòu)和尋求環(huán)境爭端的妥善解決等各種方式來實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護。

為了保證環(huán)境保護目標得以實現(xiàn)，北美自由貿(mào)易區(qū)區(qū)內(nèi)建立了北美環(huán)境合作委員會(CEC)。CEC主要工作包括協(xié)調(diào)環(huán)境、經(jīng)濟和貿(mào)易的關(guān)系、生物多樣性維護、防治污染保護公眾健康和環(huán)境法律政策管理。

我國與美國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管機制比較

■閱讀提示

我國與美國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管在組織方式、法律法規(guī)、機構(gòu)建設(shè)、監(jiān)管手段等方面存在很大不同，監(jiān)管成效差異明顯。

在組織方式方面，美國與我國都實行環(huán)保局統(tǒng)一管理、其他相應(yīng)部門分別管理的統(tǒng)分管理模式。但在美國政治文化傳統(tǒng)中，強調(diào)的是地方自治，對于涉及區(qū)域事務(wù)的問題，多數(shù)情況只建立管理體制，不建立政府體制。以《國家環(huán)境政策法》及《清潔空氣法》為依據(jù)，美國環(huán)保局與其他具有部分環(huán)境管理職能的政府部門職權(quán)劃分明確，工作協(xié)調(diào)有效。地方政府與地方政府之間經(jīng)常會從各自的經(jīng)濟利益出發(fā)，找到利益共同點，從而聯(lián)手合作。而我國經(jīng)常出現(xiàn)部門之間互相扯皮或爭奪管轄權(quán)的情況，最根本的原因在于各部門的職權(quán)沒有通過立法加以明確和細化。

在法律和制度建設(shè)方面，1970年，美國制定了以《清潔空氣法》為核心的一系列法律法規(guī)。1990年頒布的新的清潔空氣法，對原清潔空氣法進行了重大修訂和補充，修正案進一步加強了聯(lián)邦和州兩級政府環(huán)保主管部門的權(quán)限。我國的大氣環(huán)境保護在法律層次上，主要包括《環(huán)境保護法》和專門的《大氣污染防治法》。在行政法規(guī)和規(guī)章層次上，主要包括《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》、《節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法的通知》等。此外，我國還制定了《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》、《大氣污染物綜合排放標準》、《鍋爐大氣污染物排放標準》等大氣環(huán)境標準。

在機構(gòu)建設(shè)方面，美國在區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管中設(shè)立了許多由立法機關(guān)和政府授權(quán)、以州為單位的組織。州級環(huán)保機構(gòu)不受聯(lián)邦環(huán)保機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，各州環(huán)保局各自保持獨立。我國在全國范圍內(nèi)成立了六大區(qū)域環(huán)境督查中心，地方上有些省份也成立了地方環(huán)境督查中心，但是在跨區(qū)域管理上卻不相應(yīng)的機構(gòu)職能。

在監(jiān)管手段方面，美國《清潔空氣法》規(guī)定的環(huán)境標準主要是國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準、排放限制、新源執(zhí)行標準和危險空氣污染物排放標準等。我國的污染物排放標準以環(huán)境質(zhì)量為主要依據(jù)。

在主要成效方面，美國早在1976年就開始試行可交易的排污許可證制度，并注意不斷推行在創(chuàng)立監(jiān)測和減少污染的市場機制方面的一系列經(jīng)驗。我國在總量控制方面，排污權(quán)交易制度應(yīng)用相當(dāng)廣泛。2002年，江蘇省發(fā)布了全國首部排污權(quán)交易辦法，長三角兩省一市的排污權(quán)交易近年來也愈發(fā)受到重視。

綜合以上分析，我國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管在組織方式、法律法規(guī)、機構(gòu)建設(shè)、監(jiān)管手段等方面都存在很大不同，監(jiān)管成效差異明顯。借鑒發(fā)達國家跨界大氣環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗，在我國不僅僅是對策不到位的問題，更有更高層次的體制、機制障礙。

2008年北京奧運會期間，北京周邊6省市通過合作，強化監(jiān)管，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一監(jiān)管，取得了很好的效果。但我們應(yīng)該注意到，這種政府間合作是在特定背景下采取的特殊手段才得以完成，不具有普遍適用性。當(dāng)前，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、環(huán)保部門綜合管理、有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的環(huán)境保護管理體制尚不完善，全社會共同參與環(huán)保工作的合力尚未形成，仍存在一些制約環(huán)保事業(yè)發(fā)展的體制問題。主要體現(xiàn)為:一是職能分散交叉現(xiàn)象依然存在，環(huán)境保護統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)督仍需進一步加強；二是缺乏有效的監(jiān)督制約機制，國家環(huán)境保護的政策法規(guī)在少數(shù)地方得不到堅決有效執(zhí)行，一些地方保護主義尚未得到有效根治；三是環(huán)境監(jiān)管力量與日益繁重的環(huán)保任務(wù)不適應(yīng)；四是農(nóng)村基層環(huán)境監(jiān)管力量薄弱。

目前，我國大氣環(huán)境管理實行的是統(tǒng)一監(jiān)督管理和分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的管理體制，關(guān)于跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管的內(nèi)容幾乎沒有明確涉及?，F(xiàn)行的大氣污染防治法規(guī)定環(huán)境空氣質(zhì)量由當(dāng)?shù)厝嗣裾撠?zé)，將大氣污染控制條塊化，缺乏區(qū)域控制的內(nèi)容。既沒有區(qū)域空氣質(zhì)量管理主體，也沒有具體的控制措施。我國現(xiàn)階段還無法成立跨區(qū)域大氣環(huán)境管理機構(gòu)，只能通過地方政府間形成區(qū)域合作，在京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域開展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作。由于資金、管理水平等條件所限，現(xiàn)階段大氣污染聯(lián)防聯(lián)控還集中在火電、鋼鐵等重點行業(yè)，無法覆蓋全范圍。

美國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管對我國的借鑒

■閱讀提示

成立跨區(qū)域的權(quán)力機構(gòu)，加強政府區(qū)域間協(xié)調(diào)合作，強化依法治理，多種管理手段綜合應(yīng)用，加強信息公開和公眾參與。

借鑒美國經(jīng)驗，對我國跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管提出以下建議:

成立跨區(qū)域的權(quán)力機構(gòu)?？諝獾目缃缥廴拘再|(zhì)決定了環(huán)境管理不能采取分而治之的治理格局。從美國的跨界大氣環(huán)境監(jiān)管不難看出，其出發(fā)點都是設(shè)立一個跨行政區(qū)域的、獨立的、專門的公共機構(gòu)負責(zé)跨界范圍內(nèi)政府、企業(yè)和公眾的全面協(xié)調(diào)，且能夠參與政府的綜合決策和能源、交通、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等方面的規(guī)劃?？鐓^(qū)域管理機構(gòu)要在相關(guān)法律或區(qū)域行政許可范圍內(nèi)依法行使各項權(quán)利和義務(wù)，依法、科學(xué)設(shè)立其相應(yīng)的組織機構(gòu)和對應(yīng)的職能職責(zé)和運作方式，充分發(fā)揮其在跨行政區(qū)大氣環(huán)境監(jiān)管中的主導(dǎo)地位和統(tǒng)一的監(jiān)督管理權(quán)限。雖然目前尚未形成有序、系統(tǒng)、全面、透明的制度框架，但成立跨國家的權(quán)力機構(gòu)，針對跨界大氣污染等行使職能則是區(qū)域集團的環(huán)境政策的共同點。雖然在機構(gòu)成立初期賦予這一機構(gòu)的職能權(quán)限較為有限，但其致力的目標較為明確，無論是提供咨詢與建議，還是協(xié)調(diào)各方合作，都可以為將來多邊經(jīng)濟體系中的機構(gòu)安排開辟可行性思路:成立超國家的環(huán)境權(quán)力核心機構(gòu)，在初期僅提供技術(shù)性服務(wù)，同時可以輔之以針對特定問題進行檢查與監(jiān)督的權(quán)力。成立一個區(qū)域性大氣污染管理部門，通過統(tǒng)一目標、統(tǒng)一區(qū)劃、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一行動和統(tǒng)一監(jiān)控，實現(xiàn)區(qū)域大氣污染的有效控制。

加強政府區(qū)域間協(xié)調(diào)合作。政府在環(huán)境監(jiān)管中起著絕對的主導(dǎo)作用，我國環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)都是對企業(yè)行為的管制，而法律又明確規(guī)定地方政府是環(huán)境保護的主體。因此，跨界環(huán)境問題的協(xié)調(diào)和解決要靠政府層次的制約和合作，加強對政府以及政府決策的規(guī)范管理以及人大、公眾等對政府行政行為的社會監(jiān)督和司法監(jiān)督等非常必要。同時，通過聯(lián)席會議、論壇和信息通報等途徑，加強各行政單元之間的聯(lián)系和區(qū)域間協(xié)調(diào)合作，積極舉辦交叉培訓(xùn)研討會、示范項目等。

強化依法治理。以《中華人民共和國大氣污染防治法》為核心的大氣環(huán)境管理法律法規(guī)對于減少大氣污染物排放、減輕大氣污染危害、保護人民群眾生命和財產(chǎn)安全、促進經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。30年來，我國已經(jīng)構(gòu)建了較為完備的部門法框架，但是在跨界大氣污染防治方面依然缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)定。我國的科研和實踐已經(jīng)證明劃定新區(qū)域范圍的必要性，如京津冀地區(qū)、長三角和珠三角地區(qū)等，應(yīng)實施區(qū)域大氣污染控制。因此，有必要加強跨界大氣環(huán)境監(jiān)管立法，對重點區(qū)域制定區(qū)域性空氣質(zhì)量標準?？捎蓢抑贫ㄏ嚓P(guān)標準，各省、市、自治區(qū)負責(zé)規(guī)劃并達到相關(guān)要求。對于達標和未達標區(qū)域分別采用不同的治理策略，特別是要對未達標地區(qū)制定具體的控制要求，努力促使區(qū)域空氣質(zhì)量達標并進一步提高。其他跨界糾紛可由區(qū)域間共同協(xié)商，制定具有法律標準的法規(guī)，共同依法執(zhí)行。

多種管理手段綜合應(yīng)用。政府是環(huán)境管理的主體，但行政型強制手段成本較高，未必能科學(xué)合理地進行整體利益分配。隨著城市化進程的加快和經(jīng)濟持續(xù)繁榮擴張，意味著將產(chǎn)生更多的空氣污染物，尤其是來自移動污染源的污染物，要從政府運用命令控制手段為主到利用激勵手段和市場手段完成政策目標(包括空氣污染控制)的變革。技術(shù)手段是美國解決跨界大氣污染的一種強有力手段，無論是SCAQMD　還是OTC，都有一支強大的技術(shù)力量。因此，要加強技術(shù)手段的應(yīng)用，促進對固定污染源和流動污染源排放控制的技術(shù)進步。經(jīng)濟手段是目前解決跨區(qū)域污染問題的有效手段之一。我國在20世紀90年代初就在10多個城市開展了排污權(quán)交易試點工作，但目前除太原市制定了相應(yīng)的規(guī)章外，很多地區(qū)還沒有具體的行動。我國應(yīng)嘗試在省級范圍內(nèi)進行多種污染物的排放權(quán)交易，努力建立全面的排污權(quán)交易制度。

加強信息公開和公眾參與。從美國跨界大氣污染治理經(jīng)驗可以看出，無論是國會制定法律還是EPA及州環(huán)境管理機構(gòu)制定政策，都需要來自公眾和受管制方的參與、配合。這種合作的方式無疑有助于提高政策制定的有效性，并為政策的執(zhí)行提供便利。在不影響經(jīng)濟發(fā)展的前提下采取切實的措施控制空氣污染，要求有足夠的公眾參與。