我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家。近幾年南方冰凍、沿海地區(qū)臺(tái)風(fēng)、暴雨等災(zāi)害的頻繁發(fā)生，已經(jīng)使我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等遭受了嚴(yán)重的損失，給農(nóng)戶生活和生產(chǎn)帶來(lái)了重大的影響。因此，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的管理也成為亟待解決的問題。

“農(nóng)業(yè)巨災(zāi)”是指使得某一地區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)作物、牲畜或者是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等受到損害、破壞而致使農(nóng)戶受到損失，并且這一損失超過50％以上的自然災(zāi)害、不可抗人為因素等事件，這些事件不一定會(huì)造成人員傷亡或者其他方面的損失。

為了更好地了解當(dāng)前農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)狀況，課題組選擇蘋果產(chǎn)業(yè)進(jìn)行深入分析。課題組選取山東省棲霞市蛇窩泊鎮(zhèn)、陜西省洛川縣鳳棲鎮(zhèn)、山西省萬(wàn)榮縣皇甫鄉(xiāng)、平陸縣部官鄉(xiāng)和常樂鎮(zhèn)作為調(diào)查地點(diǎn)。之所以選取上述地區(qū)作為調(diào)查地點(diǎn)，是由于這些地方均具有很強(qiáng)的代表性。

采取隨機(jī)抽樣的方式，課題組于2011年5～6月對(duì)315戶蘋果種植戶進(jìn)行了一對(duì)一訪談式入戶調(diào)查。結(jié)果顯示，當(dāng)前的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理很不完善，大部分農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)并沒有通過很好的渠道分散出去，都留給了農(nóng)戶。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源

上述地區(qū)，果農(nóng)進(jìn)行蘋果生產(chǎn)面臨的主要自然風(fēng)險(xiǎn)因素是冰雹、霜凍、干旱以及病蟲害，而山東棲霞由于地理位置近海，因此有時(shí)會(huì)遭遇暴風(fēng)襲擊。在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大部分蘋果種植戶都曾因天氣、氣候原因?qū)е绿O果產(chǎn)量損失50％以上甚至絕收。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的實(shí)際情況

1.農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失的主要承擔(dān)者

調(diào)查中了解到，農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者，甚至很多時(shí)候要承擔(dān)巨災(zāi)造成的全部損失。例如，在蘋果生產(chǎn)中，當(dāng)遇到巨災(zāi)情況發(fā)生時(shí)，只有19.5％的農(nóng)戶得到過來(lái)自政府等其他主體的幫助，其余絕大多數(shù)農(nóng)戶沒有得到過任何的幫助，災(zāi)害損失絕大部分都是由農(nóng)戶自己承擔(dān)。

2.防災(zāi)、抗災(zāi)以分散的一家一戶為主體

實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在出現(xiàn)較為嚴(yán)重的花期冰凍、雹災(zāi)等可能會(huì)給農(nóng)戶帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p失的情況時(shí)，基本上是單家獨(dú)戶各自采取措施，“個(gè)人自掃門前雪”，沒有形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)與合作。

3.以農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)自留措施為主

一方面，盡管一定程度上冰雹和冰凍災(zāi)害等是可預(yù)測(cè)的，但卻很難采取有效的措施來(lái)減少損失；另一方面，受到成本的限制，農(nóng)戶往往采取機(jī)會(huì)主義態(tài)度，“等風(fēng)險(xiǎn)來(lái)了再說”。

由于沒有開展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)，而且政府補(bǔ)貼也沒有具體相關(guān)的規(guī)定，只有財(cái)政較好的地方政府會(huì)適當(dāng)對(duì)農(nóng)戶的化肥成本補(bǔ)貼一部分，大部分農(nóng)戶沒有得到任何類型的補(bǔ)助。

4.農(nóng)戶自主意識(shí)強(qiáng)，但對(duì)政府也有所期望

當(dāng)問起“在應(yīng)對(duì)蘋果巨災(zāi)時(shí)，你希望政府能夠?yàn)槟銈冏鍪裁?rdquo;，63.2％的農(nóng)戶表示希望政府在受災(zāi)之后能夠補(bǔ)助肥料等成本，至少可以減少他們的凈損失，15.8％的人希望政府能夠提供防災(zāi)救災(zāi)的技術(shù)指導(dǎo)，還有13.2％的人表示希望政府能夠在預(yù)防巨災(zāi)等方面提供更多的幫助，如前期預(yù)報(bào)、補(bǔ)助購(gòu)買防雹網(wǎng)等等。其余的觀點(diǎn)還有：政府應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)資市場(chǎng)的管理、開展蘋果生產(chǎn)的巨災(zāi)保險(xiǎn)等。

存在的問題與不足

1.處于弱勢(shì)的農(nóng)戶是主要承擔(dān)者目前我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的防災(zāi)、抗災(zāi)主體及損失的承擔(dān)主體基本上以處于產(chǎn)業(yè)鏈最低端的農(nóng)戶為主，政府部門、保險(xiǎn)公司及技術(shù)服務(wù)等社會(huì)力量并未成為有效的分擔(dān)主體。

2.農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)有需求無(wú)供給

盡管目前我國(guó)并沒有開展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)，但在調(diào)查中了解到，絕大多數(shù)農(nóng)戶對(duì)蘋果巨災(zāi)保險(xiǎn)具有需求，表示如果開展這項(xiàng)業(yè)務(wù)他們會(huì)購(gòu)買，并且愿意支付較高（相對(duì)于玉米、水稻、小麥等糧食作物而言）的保險(xiǎn)費(fèi)。

3.缺乏各部門協(xié)調(diào)配合的長(zhǎng)效機(jī)制目前情況下，在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)發(fā)生時(shí)，政府、技術(shù)部門等往往是充當(dāng)“臨時(shí)救災(zāi)員”的角色，被動(dòng)應(yīng)對(duì)，并沒有形成有效的長(zhǎng)效機(jī)制，各部門之間也缺乏有效的溝通和配合。

4.缺乏有效的法律法規(guī)保障

我國(guó)沒有專門的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理方面的法律法規(guī)。這就導(dǎo)致在實(shí)際操作中，各地做法不一，資金不到位等現(xiàn)象的發(fā)生。

建設(shè)我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的構(gòu)想與建議

我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的主要內(nèi)容可以簡(jiǎn)單概括為“一二三四”，也就是“一個(gè)保障、兩個(gè)結(jié)合、三個(gè)機(jī)制、四個(gè)主體”。具體而言，一個(gè)保障是指要有相關(guān)的法律法規(guī)作為工作開展和考核的依據(jù)，確保各部門相互配合與協(xié)調(diào)，保證資金到位、人員到位；兩個(gè)結(jié)合是指政策性與市場(chǎng)化相結(jié)合、短期應(yīng)急措施與長(zhǎng)效機(jī)制相結(jié)合；三個(gè)機(jī)制是指預(yù)防預(yù)警機(jī)制，抗災(zāi)補(bǔ)救機(jī)制，災(zāi)后補(bǔ)償機(jī)制；四個(gè)主體是指農(nóng)戶、保險(xiǎn)與再保險(xiǎn)公司、政府部門、技術(shù)服務(wù)等社會(huì)團(tuán)體和機(jī)構(gòu)。

需要指出的是，抗災(zāi)補(bǔ)救機(jī)制與災(zāi)后補(bǔ)償機(jī)制的區(qū)別，主要是從實(shí)施主體而言，前者主要是靠農(nóng)戶自身的力量，并輔之以技術(shù)服務(wù)部門的幫助，而后者則涉及更多的主體，是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系有別于一般風(fēng)險(xiǎn)分散體系的關(guān)鍵。

一般而言，就普通的農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)而言，前兩個(gè)機(jī)制，例如常規(guī)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等就能夠幫助幫助農(nóng)戶度過災(zāi)害難關(guān)。但是當(dāng)發(fā)生農(nóng)業(yè)巨災(zāi)時(shí)，前兩個(gè)機(jī)制作用十分有限，往往更多地要依賴于災(zāi)后補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的社會(huì)化、系統(tǒng)化。

其中，災(zāi)后補(bǔ)償機(jī)制有三條路徑。第一條路徑是政府對(duì)災(zāi)區(qū)進(jìn)行財(cái)政投入以及政策優(yōu)惠等一系列財(cái)政、行政手段，如提供再生產(chǎn)的機(jī)械設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)；第二條路徑是通過商業(yè)保險(xiǎn)、商業(yè)再保險(xiǎn)、巨災(zāi)保險(xiǎn)債券化以及政府作為最后“買單者”的資金支持，對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和免稅等；第三條路徑是通過社會(huì)救助以及國(guó)際救援部門捐助，及時(shí)將有效的資金收入公平合理地分配給受災(zāi)的農(nóng)戶。第一條和第三條路徑往往是在巨災(zāi)發(fā)生時(shí)才發(fā)揮作用，而且第一條路徑受到當(dāng)年財(cái)政和政策風(fēng)險(xiǎn)的影響，第三條路徑往往具有很大的不確定性，只有第二條路徑高效、穩(wěn)定，在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中得到廣泛的認(rèn)可，該路徑的起點(diǎn)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有很大的信息不對(duì)稱，存在著很大的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，使得由市場(chǎng)單獨(dú)運(yùn)行的保險(xiǎn)很難操作，需要由政府來(lái)參與。