權(quán)利保障與權(quán)力的規(guī)范與制約是相輔相成的，離開了對權(quán)力的規(guī)范與制約談權(quán)利保障，在權(quán)利建設(shè)的總體思路上往往會陷入“就權(quán)利而權(quán)利”的“原地踏步”，在建設(shè)路徑上則往往成為“從權(quán)利到權(quán)利”的空談。在中國的獨(dú)特語境之中，權(quán)力的規(guī)范與制約包括兩個方面，一是對國家權(quán)力的規(guī)范與制約，二是對國家權(quán)力之外的執(zhí)政黨權(quán)力的規(guī)范與制約。由于中國政黨制度的特殊性，即中國共產(chǎn)黨作為長期執(zhí)政的執(zhí)政黨，其他各民主黨派作為參政黨，在這一政黨格局中，執(zhí)政黨的權(quán)力理論建設(shè)，特別是執(zhí)政黨的權(quán)力與公民權(quán)利相互之間的關(guān)系問題在中國具有特別重要的意義。本文就此展開論述。

一、公民權(quán)利保障不能忽視對執(zhí)政黨權(quán)力的確認(rèn)與規(guī)范

對執(zhí)政黨權(quán)力的研究具有特別重要的意義，以往我們對這一問題的研究是不充分的，可以說，學(xué)者們對權(quán)力的關(guān)注與研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對權(quán)利的研究。在現(xiàn)實(shí)生活中，“國家權(quán)力之外還有黨的領(lǐng)導(dǎo)”，即在立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之外還有黨的領(lǐng)導(dǎo)。不僅如此，現(xiàn)有法律的不足表現(xiàn)為：沒有規(guī)定與規(guī)范執(zhí)政權(quán)，即對執(zhí)政黨的執(zhí)政地位如何保障，對執(zhí)政黨的執(zhí)政行為如何規(guī)范與監(jiān)督等問題尚缺乏具體的法律規(guī)定，這就使得法律監(jiān)督存在“真空”。因此，我們必須高度關(guān)注這一問題。

1.執(zhí)政黨權(quán)力的內(nèi)容

執(zhí)政黨的權(quán)力是一個被忽視的重要問題，這一問題無疑是法學(xué)、政治學(xué)、黨建等學(xué)科中的重大內(nèi)容。2011年3月10日前后，筆者連續(xù)地在中國期刊網(wǎng)、百度搜索，發(fā)現(xiàn)很多使用“執(zhí)政黨權(quán)力”或者“執(zhí)政黨的權(quán)力”的文章，但是“執(zhí)政黨權(quán)力”的內(nèi)涵是什么，對其如何定義卻找不到結(jié)論。當(dāng)然，在這一問題上，正如迪韋爾熱所認(rèn)為：“給國家下定義已經(jīng)不是輕而易舉的，要給權(quán)力下定義更難上加難。”[1](P14)筆者也不主張就權(quán)力概念進(jìn)行不加學(xué)科區(qū)分、沒有現(xiàn)實(shí)語境的“空泛”的界定，同樣不主張進(jìn)行“從亞里士多德到羅素”式的梳理。這樣的學(xué)術(shù)不僅在概念本身的科學(xué)性上會陷入“沒完沒了”的“梳理”與追問中，而且“梳理”完畢之后仍然因?yàn)槿狈ΜF(xiàn)實(shí)針對性而使得理論失去應(yīng)有的“活力”。那么，如何“界定”執(zhí)政黨權(quán)力的內(nèi)涵?我們的觀點(diǎn)如下：

(1)需要結(jié)合具體的學(xué)科背景。筆者一向主張論述權(quán)力等任何概念都必須要結(jié)合相應(yīng)的學(xué)科，因?yàn)椴煌膶W(xué)科對同一概念的解釋會完全不同。如壓力在物理學(xué)、醫(yī)學(xué)以及心理學(xué)方面就具有不同的內(nèi)涵。[2]權(quán)力的解釋同樣如此，法學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、黨建等學(xué)科的解釋顯然是不同的。

(2)必須針對社會生活的現(xiàn)實(shí)需要論述具體的問題。例如為什么要研究“執(zhí)政黨的權(quán)力”?顯然，這一研究是出于現(xiàn)實(shí)的需要，那么，現(xiàn)實(shí)需要是什么?最終要解決什么問題?因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的需要才會出現(xiàn)理解概念的“活生生”的語境，而且這一語境是一國的特殊語境，不是“普世性”的語境。

(3)就概念分析而言，與其界定概念不如描述概念所包含的內(nèi)容與種類。因?yàn)?，前者屬于學(xué)術(shù)定性，后者是學(xué)術(shù)量化。在多元化的社會中，學(xué)科林立的今天，“量化”是一種追求科學(xué)性的方法之一。因此，與前者相比，后者比前者客觀。

那么，什么是執(zhí)政黨的權(quán)力?這里我們不再展開“從亞里士多德到羅素”式的贅述，我們從中國現(xiàn)實(shí)生活中具體的社會現(xiàn)象入手。就日常生活而言，我們也很少談及執(zhí)政黨的權(quán)力，談得最多的則是黨的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然，黨的領(lǐng)導(dǎo)只是總括性的說法，具體到權(quán)力領(lǐng)域，或者說如果轉(zhuǎn)化成權(quán)力話語，那么，黨的領(lǐng)導(dǎo)該如何轉(zhuǎn)換?在中國的現(xiàn)實(shí)語境中，“執(zhí)政黨的權(quán)力”常常被稱之為“黨權(quán)”，這是執(zhí)政黨權(quán)力在社會生活中的表現(xiàn)形式，也是現(xiàn)有執(zhí)政黨權(quán)力的中國表達(dá)式。至于這一表達(dá)是否具有科學(xué)性，本文暫不作分析與評價，筆者只是描述了這一現(xiàn)象。據(jù)此，我們查閱了理論界對“黨權(quán)”的使用情況。截至2011年3月10日，中國期刊網(wǎng)上的社會科學(xué)1、2輯中，題目中含有“黨權(quán)”的文章共計28篇。我們注意到，早在1941年4月15日，鄧小平在《黨與抗日民主政權(quán)》一文中就已經(jīng)使用了“黨權(quán)”。鄧小平批評一些同志誤解了黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)解釋為“黨權(quán)高于一切”，全文的表達(dá)是：“然則黨對抗日民主政權(quán)的正確領(lǐng)導(dǎo)原則是什么呢?是指導(dǎo)與監(jiān)督政策。這就是說，黨對政權(quán)要實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)的責(zé)任，使黨的主張能夠經(jīng)過政權(quán)去實(shí)行，黨對政權(quán)要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的責(zé)任，使政權(quán)真正合乎抗日的民主的統(tǒng)一戰(zhàn)線的原則。黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權(quán)高于一切。這是與‘以黨治國’完全相反的政策。”[3](P19)“黨權(quán)”的內(nèi)容是指黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、執(zhí)政權(quán)和重大事項(xiàng)的管理權(quán)。黨的十六大提出了依法執(zhí)政這一重大課題，隨之，執(zhí)政與執(zhí)政權(quán)也作為一個全新功能，重新出現(xiàn)在我們的社會生活中。①執(zhí)政權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是兩個有聯(lián)系也有區(qū)別的概念，兩者存在著“同中有異、異中有同”的現(xiàn)象。重大事項(xiàng)的管理權(quán)諸如“黨管干部”原則，現(xiàn)行的《中華人民共和國公務(wù)員法》第4條確認(rèn)了“黨管干部”的原則。該條規(guī)定：“公務(wù)員制度堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想為指導(dǎo)，貫徹社會主義初級階段的基本路線，貫徹中國共產(chǎn)黨的干部路線和方針，堅持黨管干部原則。”②

2.執(zhí)政黨權(quán)力的性質(zhì)

科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的提出要求我們正確對待執(zhí)政黨的權(quán)力。那么，黨權(quán)的性質(zhì)是什么?就此，需要首先對其構(gòu)成黨權(quán)三方面的主要內(nèi)容進(jìn)行分析，即通過考察領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、執(zhí)政權(quán)、重大事項(xiàng)管理權(quán)的性質(zhì)來歸納、演繹黨權(quán)的性質(zhì)。首先，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不同于執(zhí)政權(quán)，“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”是一種政治學(xué)上的權(quán)力，不是憲法與法律上的專門術(shù)語，使用“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”一詞不僅存在現(xiàn)實(shí)的障礙，也缺乏法理上的依據(jù)。“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”一說容易與立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)混同。憲法與法律術(shù)語上的專門術(shù)語是執(zhí)政權(quán)。可見，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主要是一個政治概念，執(zhí)政權(quán)主要是一個法律概念，盡管現(xiàn)有的法律文本中還沒有執(zhí)政以及執(zhí)政權(quán)這一專門術(shù)語。因?yàn)橐婪▓?zhí)政這一概念的提出始于2002年11月黨的十六大，所以與執(zhí)政相比我們更加熟悉領(lǐng)導(dǎo)，而不熟悉執(zhí)政。其次，諸如“黨管干部”等重大事項(xiàng)的管理權(quán)問題并不純粹是個法律概念，因?yàn)?ldquo;黨管干部”存在著黨內(nèi)的“黨管干部”與黨外的“黨管干部”兩種情況，就黨內(nèi)的“黨管干部”問題屬于黨的自身建設(shè)問題，這一問題顯然不屬于法律問題。

結(jié)合上述內(nèi)容，我們認(rèn)為黨權(quán)這一概念在性質(zhì)上具有政治屬性與法律屬性兩種情形。其中，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主要是政治術(shù)語，執(zhí)政權(quán)主要是法律術(shù)語，管理權(quán)兼具兩種屬性。

3.執(zhí)政黨的權(quán)力對公民權(quán)利建設(shè)的作用

就憲法的條文設(shè)計而言，現(xiàn)行憲法第二條規(guī)定了“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。憲法第五十七條還規(guī)定了“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人民代表大會常務(wù)委員會”。顯然，公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)要通過全國人大這一最高權(quán)力機(jī)關(guān)，那么，這一“最高”權(quán)力機(jī)關(guān)與黨的領(lǐng)導(dǎo)是什么關(guān)系?這是憲法條文本身沒有安排的制度設(shè)計問題，也是現(xiàn)實(shí)生活中存在的問題之一。

就歷史發(fā)展而言，過去，在革命年代，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民革命的目的是為了廣大勞苦大眾能夠翻身得解放，就是當(dāng)家做主人。這樣才有了千百萬仁人志士為了革命拋頭顱、灑熱血，前仆后繼，浴血奮戰(zhàn)，也就是說廣大人民希望通過黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)翻身當(dāng)家做主人的基本權(quán)利。在和平的建設(shè)年代，黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)質(zhì)和核心內(nèi)容，就是組織和支持人民當(dāng)家做主。黨的十五大報告指出：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)。”為此，十六屆四中全會《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出：“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，不斷提高發(fā)展社會主義民主政治的能力。”

可見，人民當(dāng)家做主的實(shí)現(xiàn)與黨的領(lǐng)導(dǎo)是分不開的，具體而言，公民權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)離不開執(zhí)政黨權(quán)力的健康行使，公民權(quán)利的保障離不開對執(zhí)政黨權(quán)力的確認(rèn)與規(guī)范。因此，確認(rèn)與規(guī)范執(zhí)政黨的權(quán)力對公民權(quán)利建設(shè)具有重要作用。