四、國家機(jī)構(gòu)與社會組織之維

( 一) 從限制到自律

社會組織，即稱民間組織，依據(jù)我國對組織的劃分體系，它包含三類主體： 社會團(tuán)體、民辦非事業(yè)單位和基金會。社會組織的產(chǎn)生、發(fā)展，首先與憲法中公民的結(jié)社自由權(quán)是否落實密切相關(guān)，其次與國家對社會問題的重要程度，或者說是與 社會政策的寬松度緊密相連。30 年來，隨著公民權(quán)利意識的增長，公民社會建設(shè)的大力推進(jìn)，社會組織經(jīng)歷了一個較大的發(fā)展過程，而這些變化也是在它與國家機(jī)構(gòu)的互動中發(fā)生的。

八二憲法中規(guī)定了公民的結(jié)社自由，可是20 世紀(jì)80 年代，結(jié)社自由權(quán)一直被閑置著。從論文數(shù)量來看，當(dāng)時寫結(jié)社自由的屈指可數(shù)，而且論題的重心在于強調(diào)對結(jié)社自由的限制。王向明教授當(dāng)時的一篇論文深刻地揭 示了這一傾向，文章列出了限制的各種理由，即使到現(xiàn)在，當(dāng)要限制結(jié)社自由時，也不外乎舉出這些理由。數(shù)據(jù)顯示，截止到1989 年底，全國性社團(tuán)已經(jīng)發(fā)展到1600 個，地方性社團(tuán)達(dá)到20 多萬家。數(shù)量并不是太多。

如同這一時期全國人大及其常委會的立法重心在經(jīng)濟(jì)立法一樣，社會組織立法遲至80 年代末才被提出來。早在20 世紀(jì)50 年代，政務(wù)院和內(nèi)務(wù)部就先后制定了《社會團(tuán)體登記暫行辦法》以及《社會團(tuán)體登記暫行辦法實施細(xì)則》，1988年《基金會管理辦法》和《社會團(tuán)體登記管理條 例》出臺，初步奠定了中國社會團(tuán)體管理的“雙重管理體制”。連同1998 年的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，這三部行政法規(guī)奠定了我國社會組織管理的法律框架。1998 年《社會團(tuán)體登記管理條例》修訂，將過去采取備案制的分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)改為登記制，強化了雙重管理體制。這一時期，國家對社會組織采取較為嚴(yán)格的管理， 例如從1997 年4 月到2000 年12月，中國社團(tuán)經(jīng)歷了第三次大規(guī)模的清理整頓。經(jīng)過這次整頓，全國社會團(tuán)體總數(shù)由近20 萬個減至13. 6 萬個，其中注銷4. 7 萬個，撤銷1. 2萬個，全國性社會團(tuán)體由1849 個減為1500 多個。1999 年為配合社會整頓清查工作，國務(wù)院頒布了《社會團(tuán)體設(shè)立專項基金管理機(jī)構(gòu)暫行規(guī)定》和《關(guān)于民辦非企業(yè)單位復(fù)查登記工作意見》等法規(guī)和行政規(guī)定。

進(jìn)入21 世紀(jì)以后，隨著國內(nèi)外社會環(huán)境的變化，逐漸放寬了對社會組織的限制。2006 年十六屆六中全會提出要“發(fā)揮各類民間組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”。2007 年《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》對如何積極拓展行業(yè)協(xié)會的職能做出了方向性的規(guī)定，并提出“現(xiàn)職公務(wù)員不得在行業(yè)協(xié)會兼任領(lǐng)導(dǎo)職 務(wù)”、“建立政府購買行業(yè)協(xié)會服務(wù)的制度”。與此同時，為了應(yīng)對社會組織發(fā)展的新形勢， 《社會管理條例》列入修訂計劃。截至2009 年底，全國依法登記的社會組織43. 1 萬個，其中社會團(tuán)體23. 87 萬個，民辦非企業(yè)單位19. 04 萬個，基金會1843 個。此外，在各級民政部門備案的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會4 萬多個，城市社區(qū)社會組織有20 萬多個。從1988 年到2009 年，我國社會組織數(shù)量增長了近100 倍( 1988 年我國僅有社會團(tuán)體4446 個) ，近10 年以每年10%左右的速度遞增。而依據(jù)官方修訂的精神來看，最鮮明之處即在于加強社團(tuán)的組織管理，突出社團(tuán)章程的重要性，讓社團(tuán)依章程開展自律管理?？?之，新修訂的《條例》，就是要厘清社團(tuán)的法人治理結(jié)構(gòu)，使社團(tuán)成為自律的自主管理組織。

( 二) 從單向管理到相互依存

國家機(jī)構(gòu)與社會組織的這層變化是與政府職能的轉(zhuǎn)變相關(guān)的，隨著政府職能逐漸從經(jīng)濟(jì)管理到公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移，政府會從某些領(lǐng)域退出來，而一些具備資質(zhì)的社 會組織有能力從事這些工作，于是政府通過授權(quán)和委托使社會組織享有一定管理權(quán)力。從行政法律關(guān)系的主體角度認(rèn)知，社會組織的角色正在由行政相對人向行政主 體轉(zhuǎn)換。而一旦社會組織獲得了類似于行政機(jī)關(guān)的權(quán)利，國家機(jī)構(gòu)與社會組織的關(guān)系不能再簡單地劃為管理者與被管理者了，二者處于相互依存之中。為了展現(xiàn)這層 變化，從廣東省改革社會組織的實踐詳加說明。

和其他省份一樣，廣東省啟動社會組織的管理也經(jīng)歷了由慢到快的增量發(fā)展過程。改革從2003 年開始醞釀，朝著“建立一個完善的社會”的目標(biāo)邁進(jìn)。改革的突破口是行業(yè)協(xié)會方面的地方立法。2004 年開始醞釀，2006 年通過的《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》是全國第一部對行業(yè)協(xié)會法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的地方性法規(guī)，突出了三個方面的創(chuàng)新： 一是完善了《社會團(tuán)體登記管理條例》規(guī)定的雙重管理體制。二是明確規(guī)定了“政社分離”、“企社分開”。三是首次在法規(guī)中明確了行業(yè)協(xié)會的具體職能是提供服 務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為，這為行業(yè)協(xié)會承接政府轉(zhuǎn)移的職能提供了法律依據(jù)。2006 年，《關(guān)于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會作用的決定》( 粵發(fā)［2006］ 2 號) 和《關(guān)于貫徹中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會作用的決定的實施意見》( 粵民民［2006］ 50 號) 這兩份文件進(jìn)一步細(xì)化了政府與行業(yè)協(xié)會、商會的互動合作機(jī)制，比如《關(guān)于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會作用的決定》提到政府與行業(yè)協(xié)會、商會之間，是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān) 督與被監(jiān)督的關(guān)系。政府既要依法對行業(yè)協(xié)會、商會進(jìn)行登記管理，又要積極扶持和促進(jìn)其發(fā)展，逐步將法律法規(guī)和政策規(guī)定可以向行業(yè)協(xié)會、商會轉(zhuǎn)移的相關(guān)業(yè)務(wù) 職能向行業(yè)協(xié)會、商會轉(zhuǎn)移，保障其依法獨立地開展活動。2008 年《關(guān)于發(fā)展和規(guī)范我省社會組織的意見》( 粵辦發(fā)［2008］ 13 號) 在提到“加大政府職能轉(zhuǎn)移力度”時，明確強調(diào)政府各部門要根據(jù)本《意見》，對各自承擔(dān)的職能進(jìn)行全面梳理和分解，提出職能轉(zhuǎn)移具體方案，并結(jié)合地方政府機(jī) 構(gòu)改革，在部門“三定”規(guī)定( “職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制”規(guī)定) 中明確職能轉(zhuǎn)移事項，將政府各部門不再行使和可交由社會組織承擔(dān)的職能事項分離出去。

廣東省從2003 年來的此輪改革雖然走在全國的前列，但是不盡如人意處依然存在，85%的社會組織還未承擔(dān)政府部門轉(zhuǎn)移的職能，91%的社會組織還未得到政府的購買服務(wù)。 影響廣東社會組織發(fā)展的問題主要表現(xiàn)在政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)進(jìn)展緩慢，社會組織發(fā)展活力沒有充分激發(fā)； 扶持社會組織發(fā)展的措施不多，社會組織發(fā)展受到約束； 社會組織參政議政渠道不順暢，社會咨詢機(jī)制不完善； 社會組織自身發(fā)展水平不平衡； 登記管理機(jī)關(guān)力量不足，與社會組織發(fā)展不匹配等方面。

依據(jù)《關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》的精神，2011 年廣東省加快了社會組織管理的進(jìn)度，這一年發(fā)布《關(guān)于加強社會建設(shè)的決定》( 粵發(fā)［2011］ 17 號) 、《印發(fā)〈關(guān)于加快推進(jìn)社會體制改革建設(shè)服務(wù)型政府的實施意見〉等七個加強社會建設(shè)文件的通知》( 粵辦發(fā)［2011］ 22 號) 等八部文件。2012 年《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》( 粵發(fā)［2012］ 7 號) 、《政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法》( 粵府辦［2012］ 48 號) 、《關(guān)于確定具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的社會組織目錄的指導(dǎo)意見》( 粵民民［2012］ 135號) 又相繼印發(fā)。至此，社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的各項配套措施皆已完成。隨著雙重管理體制的改變，社會組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，政府購買社會組織服務(wù)的具體化，社會 組織與國家機(jī)構(gòu)相互依存的關(guān)系更加突出了。

五、簡短的結(jié)語

回歸憲法文本，我們重新審視了中國憲法學(xué)的重要范疇———國家機(jī)構(gòu)，通過展現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)的四個維度，回顧了中國社會變遷的歷程，其中每一次變遷都不是一 蹴而就的，而是增量變化的。在分析四個維度時，發(fā)現(xiàn)每一個維度與其他維度緊密相連，共同促成了社會變遷的結(jié)果。在社會變遷中，外圍的改革較為容易，而內(nèi)部 的改革則較難。內(nèi)部改革的思路可以遵循循序漸進(jìn)的原則，典型例子即是30 年來對行政權(quán)的逐步限制。今天，社會改革，政治改革的重要性越來越明顯，但是盲目冒進(jìn)切不可行。一種有益的思路是，找準(zhǔn)著力點，理出改革的先后順序，查清 各自的關(guān)鍵要素，使各項要素齊頭并進(jìn)。若如是，改革方可完成。