二、國家機構(gòu)縱向之維

30 年來，中央和地方的關(guān)系經(jīng)歷了一個復雜的調(diào)整過程，至今尚未結(jié)束。中央國家機構(gòu)與地方國家機構(gòu)的關(guān)系作為央地關(guān)系的橫斷面，清晰地反映了其間的各種變化。

( 一) 從中央授權(quán)到合理分權(quán)

《憲法》第三條規(guī)定，中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。此條奠定了縱向國家機構(gòu)之間的 基本原則： 中央授權(quán)。在中國曾經(jīng)無序發(fā)展的“駐京辦”深刻地揭示了這一原則，它被人形象地稱作“跑部進錢”，也被人稱作“地方第二行政中心”。2010 年《關(guān)于加強和規(guī)范各地政府駐北京辦事機構(gòu)管理的意見》( 國辦發(fā)［2010］ 8 號) 決定整頓和清理各種“駐京辦”，但從中也凸顯了地方國家機構(gòu)生存的困窘。

地方人大常委會的設(shè)立是地方國家機構(gòu)獲得實質(zhì)性權(quán)力的開始。1979 年6 月，第五屆全國人大第二次會議通過了《關(guān)于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規(guī)定的決議》，規(guī)定縣和縣以上的地方各級人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員。地方人大常 委會的設(shè)立不僅從根本上改變了革命委員會那種極不適當?shù)臓顟B(tài)，而且使地方人大成為更有權(quán)威的人民權(quán)力機關(guān)。為了順應(yīng)地方國家機構(gòu)發(fā)展的趨勢，《地方各級人 民代表大會和地方各級人民政府組織法》先后在1982 年、1986年、1995 年、2004 年經(jīng)歷了四次修改，逐步明確了地方人大和地方政府享有的職權(quán)，但是囿于觀念的滯后，仍然存在諸多問題： ( 1) 地方人大與地方政府的職權(quán)在很大程度上和全國人大與國務(wù)院的職權(quán)重疊，以至于地方國家機構(gòu)的職權(quán)經(jīng)常容易受到上級機關(guān)的侵犯。( 2) “較大的市”是憲法上一個獨特的詞匯，而批準權(quán)限又由國務(wù)院掌控，但是缺乏清晰的引入和退出機制。( 3) 20 世紀90 年代以來，“行政主體”風行于中國行政法學研究中。一種占據(jù)優(yōu)勢的觀點認為，中國各級行政機關(guān)應(yīng)該成為有獨立自主權(quán)的公法人。 但肯定行政主體的合理性，將之引入政治實踐，目前還很難實現(xiàn)。( 4) 最高人民法院壟斷了司法解釋權(quán)，地方法院法律解釋的空間狹小，如何保障地方人民法院法官的司法權(quán)仍是一個難題。

和地方人大及其常委會不同，制定于1984年，并經(jīng)由2001 年修訂的《民族區(qū)域自治法》讓民族自治地方的國家機構(gòu)獲得了更大的權(quán)力，例如制定自治條例和單行條例，變通執(zhí)行等。“自治權(quán)”作為一個正式的術(shù)語也出現(xiàn)于 章節(jié)之中，雖然自治權(quán)不是完全不受中央控制的權(quán)力，要受到若干限制，比如制定自治條例，要得到全國人大常委會的批準； 變通執(zhí)行要得到上級機關(guān)的批準。但從總體上看，《民族區(qū)域自治法》在局部改變了中央國家機構(gòu)與地方國家機構(gòu)之間的權(quán)力關(guān)系，分權(quán)的特色愈加明顯。

而兩部《基本法》的通過和實施，則對縱向國家機構(gòu)的關(guān)系產(chǎn)生了巨大挑戰(zhàn)。以《香港基本法》為例，自從它1997 年生效實施以來，全國人大常委會5 次解釋基本法，不僅掀開了憲法解釋研究的熱潮，而且也豐富了中國的憲政實踐?！断愀刍痉ā肥窃?ldquo;一國兩制”的原則下產(chǎn)生的，它規(guī)定香港特區(qū)可以實行資本 主義制度，香港享有除國防和外交以外的高度自治權(quán)，香港法院享有司法終審權(quán)，而且香港立法會和行政會將在2017 年以后實行“雙普選”。香港特區(qū)的政治實踐，無疑會間接地促進大陸的政治轉(zhuǎn)型。但是香港國家機構(gòu)的過快發(fā)展，可能刺激中央與特區(qū)的緊張關(guān)系。具體表現(xiàn)在： ( 1) 如何維護中央的權(quán)威？ ( 2) 如何保證憲法秩序不出現(xiàn)較大的變動？ ( 3) 如何保證特區(qū)能在“一國”的前提下發(fā)展，而不出現(xiàn)分離的趨勢？

分權(quán)也許能解決中央國家機構(gòu)與地方國家機構(gòu)職責不明的問題，但是過度分權(quán)則會有損于單一制國家的穩(wěn)定。一種合理的選擇是采取《德國基本法》的做法，明 確中央與地方分權(quán)的內(nèi)容，什么事項是中央管，什么事項是地方管，什么事項是中央與地方共管。有學者提出了矩陣的模式： 打破傳統(tǒng)的科層制，建立以公共事務(wù)為依據(jù)劃分中央、地方職能的“矩陣式”思路。既保持中央的權(quán)威，又實現(xiàn)地方的活力，依然是衡量今后行政體制改革的重要原 則。

( 二) 從行政調(diào)整到法律調(diào)控

從聯(lián)邦制國家的經(jīng)驗來看，采用司法手段調(diào)整縱向國家機構(gòu)關(guān)系是主要的方式。 但這是以強有力的司法權(quán)力作為后盾的，我國現(xiàn)階段還無法采用這種方式。在中央與地方權(quán)力劃分還未細化的前提下，處理縱向國家機構(gòu)關(guān)系過去更多的是采用行政 調(diào)整的方式，而這已經(jīng)不適應(yīng)民主政治發(fā)展的趨勢了。

行政區(qū)劃的調(diào)整是觀察這層變化的良好切入點。行政區(qū)劃作為政權(quán)建設(shè)和政府管理的重要手段，是國家權(quán)力再分配的基本形式之一，在政治生活中占有十分重要 的地位。 《憲法》第30、31 條規(guī)定了我國行政區(qū)劃的體系結(jié)構(gòu)，第62 條第12、13 項，第89 條第15 項，第107 條第3款規(guī)定了行政區(qū)劃的設(shè)置權(quán)限。30 年來，除了設(shè)置海南省、重慶市和建立兩個特區(qū)外，省一級的建制是十分穩(wěn)定的，不過省以下地方行政區(qū)劃的調(diào)整則要頻繁得多，而調(diào)整行政區(qū)劃設(shè)置的權(quán)力大部分 被行政機關(guān)( 國務(wù)院和省、直轄市)占據(jù)了。

由行政機關(guān)控制行政區(qū)劃的結(jié)果就是，為了經(jīng)濟發(fā)展的名義，行政區(qū)劃的經(jīng)常變動引發(fā)了大量的法律問題。以開發(fā)區(qū)為例，從2003 年起，開展了以清理開發(fā)區(qū)為重點的土地市場治理整頓行動，到目前為止，清理取得了重大成果。全國清理整頓之前，各類開發(fā)區(qū)有6866 個，規(guī)劃面積3. 86 萬平方公里。經(jīng)過清理整頓，到2006年，開發(fā)區(qū)數(shù)量壓到1568 個，規(guī)劃面積減到9949 平方公里，壓縮的比例分別達到了77. 2%和74. 2%。開發(fā)區(qū)的設(shè)置首先導致的問題是，開發(fā)區(qū)管理委員會的法律性質(zhì)是什么。其次，開發(fā)區(qū)中國家機構(gòu)的設(shè)置是與《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組 織法》不協(xié)調(diào)的。在我國216 個( 國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)128 個和國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)88 個) 國家級開發(fā)區(qū)中，已經(jīng)建立人大制度的開發(fā)區(qū)剛剛達到開發(fā)區(qū)總數(shù)的10%。最后，開發(fā)區(qū)設(shè)置的國家機構(gòu)與其他國家機構(gòu)如何協(xié)調(diào)發(fā)展，也是問題重重。與開發(fā)區(qū) 一樣，城市內(nèi)部區(qū)劃調(diào)整，如北京市原東城區(qū)和崇文區(qū)合并，也面臨著類似的法律困境。通過行政調(diào)整來處理縱向國家機構(gòu)關(guān)系已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代法治國家建設(shè)的需要 了，它脫離了民意機關(guān)的民主決策，缺少了公民參與。一種可行的方式是通過法律來調(diào)整。只是調(diào)整行政區(qū)劃的法律體系還不完善，除了憲法以外，法規(guī)規(guī)章主要 有： 1985 年《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》，1986 年《地名管理條例》，1989 年《行政區(qū)域邊界爭議處理條例》，1996 年《地名管理條例實施細則》，2002 年《行政區(qū)域界限管理條例》，2006 年國務(wù)院《地方工作志條例》等等。制定一部完整的《行政區(qū)劃法》，將行政區(qū)劃納入人大機關(guān)的監(jiān)督之中，是今后行政區(qū)劃的改革方向，這也是保障地方國家機構(gòu) 有效行使憲法和法律職權(quán)的重要舉措。

三、國家機構(gòu)與公民之維

( 一) 從國家權(quán)力到公民權(quán)利

國家權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系是憲法學研究的核心范疇，獲得了憲法學人的持續(xù)關(guān)注。30 年來，公民權(quán)利本位的憲政價值逐步確立，權(quán)利話語取代義務(wù)話語成為了各個層面的共識。從國家機構(gòu)的角度看，限制行政機關(guān)的權(quán)力，擴大公民權(quán)利的內(nèi)容，并完 善公民的訴權(quán)，也是這一時期的發(fā)展面向。

八二憲法和過去三個憲法相比，在章節(jié)設(shè)置上有一個重大變化，即將“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章置于“國家機構(gòu)”一章之前，在《關(guān)于修改中華人民共和國 一九七八年憲法的報告》中，彭真同志對這個修改事項沒有解釋，但憲法學人普遍認為這是實現(xiàn)了個人與國家的憲法原理的重大事件。但是從修憲當時來看，象征意 義更加明顯，章節(jié)的調(diào)整主要來自文革的慘痛經(jīng)歷。若文革沒有發(fā)生，是否有這一調(diào)整尚難預料。例如，美國制憲時并沒有人權(quán)法案。即使八二憲法的章節(jié)調(diào)整只是 帶有象征意味，但也滿足了人們的權(quán)利期待，這為以后的公民權(quán)利時代的到來埋下了伏筆。

公民權(quán)利的到來，是從黨和中央政府對“人權(quán)”的認識展開的?；仡櫲珖舜蠹捌涑Ｎ瘯?0 年來的立法進程，大體經(jīng)歷了一個經(jīng)濟立法到權(quán)利立法的過程。20 世紀80 年代，公民權(quán)利立法偏少，而且權(quán)利限制較嚴，如《集會游行示威法》。1991 年，國務(wù)院發(fā)布了人權(quán)白皮書，正式認可了人權(quán)的提法，并表明了我國的人權(quán)觀。其時人權(quán)研究開始熱門，人權(quán)話語逐步進入報章雜志。人權(quán)的社會化刺激著公民權(quán) 利，人權(quán)的國家化又改變了中央高層的認識。在相互碰撞中，終于在2004 年開花結(jié)果。2004 年憲法修正案將“國家尊重和保障人權(quán)”寫進了憲法，憲法學界多將之比肩為《德國基本法》中的人性尊嚴條款，雖然有過度解釋之嫌，但是人權(quán)入憲，確為黨執(zhí)政 觀念的重大更新。

人權(quán)入憲以來，我國加快了人權(quán)保護進程，國家人權(quán)行動計劃逐步展開，同時設(shè)置人權(quán)保護機構(gòu)也在議事日程之中。2009 年4 月，國務(wù)院公布了《國家人權(quán)行動計劃( 2009—2010年) 》，2011 年7 月， 《國家人權(quán)行動計劃( 2009—2010 年) 評估報告》發(fā)布。在此基礎(chǔ)上，2012 年6 月，《國家人權(quán)行動計劃( 2012—2015 年) 》則進一步深化了前期的工作。

與此同時，行政機關(guān)的權(quán)力越來越受到限制。只是制定一部限制公權(quán)力的法律很不容易，每一部法律的出臺都會涉及各方面的利益博弈。繼1989 年《行政訴訟法》后出臺的《國家賠償法》充分說明了這個問題。《國家賠償法》的初稿在1991 年4 月完成，1994 年通過。遺憾的是，《國家賠償法》實施14 年來，落到實處的金額僅6. 8 億元，獲賠的案例僅占申請數(shù)的三分之一。發(fā)生在陜西涇陽縣農(nóng)家少女麻旦旦身上的“處女嫖娼案”即是實例。2010 年，該法終于得到了全面修改。除了《國家賠償法》外，《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》、《行政強制法》等法律，《政 府信息公開條例》、《行政復議法實施條例》、《國有土地上房屋征收與補償條例》、《拘留所條例》、《機關(guān)事務(wù)管理條例》等行政法規(guī)也極大限縮了行政機關(guān)恣 意行政的空間。但是還有很多歷史遺留問題比如勞動教養(yǎng)、監(jiān)所管理、三公經(jīng)費公開等亟待解決，而這些都關(guān)系到公民的基本權(quán)利。

( 二) 從注重政治職能到突出公共服務(wù)職能

憲法中規(guī)定的國家機構(gòu)職責，是由國家職能來實現(xiàn)的。國家職能表現(xiàn)為政治職能和公共服務(wù)職能。通過社會治安綜合治理30 年來的歷程，可以清晰地看到國家機構(gòu)在處理和公民的關(guān)系上，經(jīng)歷了從注重政治職能到突出公共服務(wù)職能的變遷。

社會治安綜合治理是我國繼文革“運動式治理”之后提出的一種新的國家治理方案。20世紀70 年代末，文革剛剛結(jié)束，國家政權(quán)有待恢復，出現(xiàn)了權(quán)力真空，社會上犯罪活動猖獗，青少年犯罪形勢十分嚴峻。有鑒于此，1979 年8月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)中央宣傳部等八個單位《關(guān)于提請全黨重視解決青少年違法犯罪問題的報告》的通知中，提出了社會治安綜合治理的基本思想。在80 年代初，初步確立了社會治安綜合治理的管理模式。

作為社會治安綜合治理的一部分， “嚴打”政策也逐步推廣開來。從1979 年彭真同志提出對“六類”案件依法從重從快打擊，到1983 年嚴打政策的形式，短短4 年時間，全國人大及其常委會通過了一系列決定，如1981 年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于死刑案件核準問題的決定》、1983 年《關(guān)于嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定》和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于迅速審判嚴重危害社會治安的犯罪分子的程序的決定》。這些決定重在打 擊犯罪，嚴重忽視了刑事被告人的權(quán)利。“嚴打”在短期內(nèi)能遏制犯罪，但是容易陷入一個怪圈： 即： 發(fā)案，破案，抓人； 發(fā)案多，破案多，抓人多； 發(fā)案更多，破案更多，抓人更多。簡而言之，就是“打不勝打、破不勝破”。在總結(jié)各地“嚴打”經(jīng)驗的基礎(chǔ)上， “嚴打”法制化也在推進之中。1991 年《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》和《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》的發(fā)布，標志著“嚴打”朝著法治的方向發(fā)展。也是在這一年，中共中央成立了中 央社會治安綜合治理委員會( 簡稱中央綜治委) 。

在社會治安綜合治理模式運行中，問題日益暴露，例如治理主體不明晰，機構(gòu)職責重疊，過度依賴政策，保障權(quán)利不足。隨著《刑事訴訟法》在1996 年、《刑法》在1997 年得到全面修訂，這種治理模式悄然發(fā)生變化。2001 年《關(guān)于進一步加強社會治安綜合治理的決定》提出“打防結(jié)合，預防為主”是做好社會治安綜合治理工作的指導方針。2004 年《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出了“打防結(jié)合，預防為主，專群結(jié)合，依靠群眾”的新方針。2006 年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》從和諧社會建設(shè)的高度，在社會治安綜合治理中增加了“實施寬嚴相濟的刑事司法政策”的內(nèi)容，再 一次調(diào)整了治理方針。與此同時，社會建設(shè)的理念也在不斷發(fā)展，2011 年《關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》，提出了“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”作為加強和創(chuàng)新社會管理的基本方針政策。與此呼應(yīng)，同年8 月21 日，中央社會治安綜合治理委員會更名為中央社會管理綜合治理委員會，其職能也相應(yīng)調(diào)整。從“治安”到“管理”，不只是兩個字的變化，汪玉凱教授認為，中央 綜治委更名，意味著其由原來單純的社會治安管理、打擊犯罪功能，到如今的社會管理綜合治理功能轉(zhuǎn)變，其內(nèi)涵更加豐富，工作范圍進一步擴大，更加強調(diào)社會管 理工作，體現(xiàn)了中央對社會管理的高度重視。

綜合治理政策及中央綜治委機構(gòu)設(shè)置的變化，反映了國家職能重心的變遷。這一政策本源于打擊犯罪的需要，而中央綜治委的職責主要在于維護社會穩(wěn)定?；?黨認識的變化和社會的發(fā)展，政府社會治安綜合治理工作模式也由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變實則順應(yīng)了“國家尊重和保障人權(quán)”的歷史進程。其間，2012 年3月份《刑事訴訟法》修訂后寫入了保障人權(quán)的原則，加強了被告人的權(quán)利保護，而國家提高刑事受害人的救助也即將展開。