摘要： 在八二憲法中，國家機(jī)構(gòu)的條文比重較大。國家機(jī)構(gòu)相對于公民權(quán)利除具有工具價(jià)值外，也有自身的獨(dú)立價(jià)值。如何以憲法學(xué)的視角分析中國社會30 年來的變遷，國家機(jī)構(gòu)可資參照。通過展現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)橫向、國家機(jī)構(gòu)縱向、國家機(jī)構(gòu)與公民、國家機(jī)構(gòu)與社會組織等四個(gè)維度，發(fā)現(xiàn)了社會變遷的增量發(fā)展過程。社 會變遷是組成社會的各個(gè)要素相互合力的結(jié)果。單個(gè)要素如果能和其他要素發(fā)生良性互動，則社會的變遷就會相對順利。

關(guān)鍵詞： 憲法； 國家機(jī)構(gòu)； 公民權(quán)利； 社會組織； 憲法學(xué)

得到了長足發(fā)展。不論是從憲法知識，還是從憲法研究隊(duì)伍來看，中國憲法學(xué)都今非昔比了。30年來，憲法學(xué)研究的重心經(jīng)歷了一個(gè)從國家機(jī)構(gòu)到基本權(quán)利的轉(zhuǎn)換，而今重新思考國家機(jī)構(gòu)的獨(dú)立價(jià)值，通過它展現(xiàn)社會變動的軌跡，對于平衡憲法學(xué)研究意義重大。

從憲法文本看，國家機(jī)構(gòu)是一個(gè)意象豐富的能動體，通過展現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)從內(nèi)到外，從上到下的四個(gè)維度，可以銜接憲法的各種關(guān)系； 運(yùn)用這一能動體，結(jié)合30 年來生動的事例，可以概觀過去30 年來中國社會之變遷，進(jìn)而提煉出豐富的憲法理論。

一、國家機(jī)構(gòu)橫向之維

( 一) 以行政為中心回歸到以立法為中心

八二憲法在名義上確立了人民代表大會制度的中心地位，并確認(rèn)全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)，但自一開始，其并未樹立主導(dǎo)全局的權(quán)威，當(dāng)時(shí)起主要作 用的反而是國務(wù)院及其組成部門。“在80 年代，全國人大及其常委會在立法中扮演的角色完全是被動的。當(dāng)全國人大及其常委會以立法啟動行使職權(quán)的時(shí)候，其工作機(jī)構(gòu)難以承擔(dān)立法起草任務(wù)。因此，除有 關(guān)刑事、民事和國家機(jī)構(gòu)方面的法律以外的法律議案，都是由國務(wù)院及其部門起草。”我們可以從兩個(gè)方面來看當(dāng)時(shí)的這個(gè)情況。

截止到1998 年3 月八屆全國人大任期結(jié)束前，除憲法及其兩個(gè)修正案以外，全國人大及其常委會共制定法律233 件、有關(guān)法律問題的決定94 件； 國務(wù)院發(fā)布和批準(zhǔn)發(fā)布行政法規(guī)795 件；國務(wù)院各部門和地方政府根據(jù)法定權(quán)限制定規(guī)章約26000 部。在數(shù)量上，法規(guī)規(guī)章遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了法律。另外，全國人大及其常委會在20 世紀(jì)80年代通過的兩個(gè)授權(quán)決定： 《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》( 1984 年9 月18 日) 和《授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》( 1985 年4 月10 日) ，讓渡了大量的立法事項(xiàng)，賦予了國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)立法方面的廣泛權(quán)力。最為突出的是1994 年的分稅制改革，竟然也由國務(wù)院決定，這一度使得全國人大及其常委喪失了在經(jīng)濟(jì)立法中的話語權(quán)。

國務(wù)院何以具有如此大的權(quán)力，而全國人大及其常委會的授權(quán)依據(jù)又是什么？ 這兩個(gè)問題實(shí)則隱含在《憲法》第62 條、第67 條和第89 條對全國人大、全國人大常委會及國務(wù)院不明確的職權(quán)中。關(guān)于這三個(gè)機(jī)關(guān)的職權(quán)，過去30 年來產(chǎn)生了諸多爭議。例如全國人大的職權(quán)是固有的還是來自于憲法授權(quán)？ 國務(wù)院的職權(quán)全部是來自權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)還是部分固有、部分授權(quán)？ 授權(quán)的權(quán)限、原則和程序是什么？ 這些問題至今也無定論。但是不可否認(rèn)，國務(wù)院廣泛的立法權(quán)力不是法治國家的常態(tài)，而迎來這一重大轉(zhuǎn)折的是2001 年《立法法》的頒布。

《立法法》的重要意義在于，它第一次明確了法律保留的事項(xiàng)，同時(shí)通過規(guī)定授權(quán)的內(nèi)容、目的和期限來約束授權(quán)立法。與此同時(shí)，全國人大及其常委會的立法 能力也在逐步增強(qiáng)，通過制定各個(gè)部門法中的支架法律，從而壓縮了國務(wù)院及其部門的立法空間。在《立法法》之后，2006 年通過的《監(jiān)督法》則進(jìn)一步細(xì)化了權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)的能力，通過制度性的監(jiān)督機(jī)制加大了對其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督。遺憾的是，雖然《憲法》和《立法法》、《監(jiān)督 法》等多部法律規(guī)定了人大及其常委會對法規(guī)規(guī)章的備案審查，但實(shí)踐中這項(xiàng)制度卻并未發(fā)揮實(shí)效。

( 二) 從集中走向民主

民主集中制，憲法學(xué)界一直存在各種認(rèn)識。例如它是憲法原則還是國家機(jī)構(gòu)的組織原則？ 它真實(shí)的內(nèi)涵是什么？ 它強(qiáng)調(diào)的是集中還是民主？歷史上，它經(jīng)歷了兩層意義的變化： ( 1) 民主集中制最早是在國家制度的意義上使用的，民主是指政府的產(chǎn)生、國家的權(quán)力以人民的支持為基礎(chǔ)； 集中是指行政權(quán)力要集中統(tǒng)一行使，去執(zhí)行民意機(jī)關(guān)制定的法律、政策。( 2) 后來民主集中制普遍化為國家政治生活的一般準(zhǔn)則，被用作處理人民內(nèi)部矛盾中個(gè)人與組織關(guān)系的準(zhǔn)則，被作為加強(qiáng)紀(jì)律的一種手段。在我國的政治生活中，即八二 憲法產(chǎn)生之前及以后的很長一段時(shí)間里，片面地理解民主集中制、突出集中的一面長期存在，但是后來實(shí)踐中，人們的認(rèn)識不斷深化，出現(xiàn)了從集中走向民主的趨 勢。

八二憲法既規(guī)定“國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”，又規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。于是民主集中制與首長負(fù)責(zé)制之間的關(guān)系也出現(xiàn)了諸多爭議。過去理解 行政機(jī)關(guān)為何要實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，是從行政效率的角度來認(rèn)識的，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)經(jīng)常要面對各種突如其來的社會情勢，如果采用集體負(fù)責(zé)制，容易貽誤時(shí)機(jī)?？墒?30年來的實(shí)踐表明，首長負(fù)責(zé)制容易導(dǎo)致權(quán)力過分集中，滋生腐敗。

首長負(fù)責(zé)制是否就是有效率的，集體負(fù)責(zé)制是否就是沒有效率的？ 這種簡單的思維模式往往遮蔽了精細(xì)化的理論思考。以法國為例，歷史上實(shí)行中央集權(quán)制，行政權(quán)力強(qiáng)大。在1958 年憲法創(chuàng)制之時(shí)，在保證總統(tǒng)權(quán)力的同時(shí)，也采用副署等形式限制總統(tǒng)權(quán)力。一般而言，常態(tài)政治居于歷史的大部分。因?yàn)槌B(tài)政治要處理的事項(xiàng)多有規(guī)律可循，通 過程序的控制，而不是權(quán)力的集中來實(shí)現(xiàn)效率是可行的。因?yàn)樾什粌H僅與決策有關(guān)，它還與執(zhí)行、監(jiān)督等各種環(huán)節(jié)緊密相關(guān)。首長負(fù)責(zé)制只是把目標(biāo)聚焦于決策環(huán) 節(jié)，而忽視了執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。

出于對首長負(fù)責(zé)制的反思，民主的功能重新得到了認(rèn)識。簡單地理解，民主就是多數(shù)決定。但是民主有多種表現(xiàn)形式，確立行政執(zhí)法責(zé)任制即是其表現(xiàn)形式之 一。從1994 年起，河北省石家莊市政府、內(nèi)蒙古自治區(qū)烏海市政府、陜西省富平縣政府、甘肅省敦煌市政府相繼嘗試建立行政執(zhí)法責(zé)任制。到2002 年6 月，全國有29 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市通過發(fā)布規(guī)則、文件等形式，制定了各級行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政責(zé)任制的制度。行政責(zé)任制明確了執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法權(quán)限，架構(gòu)了責(zé)任考評體系，初 步解決了行政機(jī)關(guān)職責(zé)不清的問題，但是卻沒有在根本上解決行政首長權(quán)力過大的問題。

2004 年《關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》( 國發(fā)［2004］ 10 號) 提出今后10 年，建設(shè)法治政府的目標(biāo)之一即是科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機(jī)制和制度的基本形成。民主決策的行政機(jī)制顯然是要打破首長負(fù)責(zé)制的獨(dú)斷局面。在不否定 首長負(fù)責(zé)制的情形下，應(yīng)該規(guī)定首長負(fù)責(zé)制的具體內(nèi)容，不能再強(qiáng)調(diào)“行政機(jī)關(guān)的首長對行政機(jī)關(guān)承擔(dān)整體責(zé)任”這種是是而非的觀點(diǎn)。對于關(guān)系公民基本權(quán)利的重 大問題，應(yīng)該逐步采用集體決策或者其他負(fù)責(zé)人副署等形式，同時(shí)加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督。

( 三) 從分工合作到加強(qiáng)制約

雖然三權(quán)分立不是我國國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力分配原則，但是國家機(jī)構(gòu)之間權(quán)力的相互劃分卻是不爭的事實(shí)。以法律解釋為例，1981 年，第五屆全國人大常委會第19 次會議通過了《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，初步確立了全國人大常委會、國務(wù)院及其主管部門、“兩高”三者共同解釋法律的體制。另外，我國遵循的若干指 導(dǎo)思想也促成了這種辦事風(fēng)格。30 年來的實(shí)踐表明，國家機(jī)構(gòu)之間不僅要分工合作，更要加強(qiáng)制約，而這是通過一點(diǎn)一滴的制度演變而來的。1989 年，《行政訴訟法》順利通過，是加強(qiáng)國家機(jī)構(gòu)相互制約的重大事件。正如羅豪才先生所說： “過去，中國歷史上沒有真正有效的‘民告官’制度傳統(tǒng)。行政訴訟法的頒布實(shí)施，正式確立了一種嶄新的司法制度。為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)與維護(hù)公民合法 權(quán)益提供了嶄新的機(jī)制。這在中國法制史上具有重要地位。”自1989 年行政訴訟法制定時(shí)起到2009 年止的20多年里，全國各級人民法院一共受理各類一審行政案件152 萬余件，對于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政起到了良好的制約效果?？墒鞘苤朴谶@項(xiàng)制度的先天不足，行政訴訟在當(dāng)下仍然是曲折前行。對此我們沒必要悲觀，因?yàn)橹贫鹊?閘門一經(jīng)打開，要想回復(fù)從前斷不可能。

長期以來，人民法院的地位一直比較尷尬，面對強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)，它顯得很疲憊。現(xiàn)實(shí)中，人民法院經(jīng)常受制于人民檢察院和公安機(jī)關(guān)的擠壓。因而有學(xué)者大聲 疾呼，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從“公檢法”到“法檢公”的轉(zhuǎn)變?？墒敲鎸εc它一樣不夠強(qiáng)勢的人大機(jī)關(guān)，它卻通過司法解釋的方式“搶占地盤”，于是加強(qiáng)對司法解釋的監(jiān)督也 被學(xué)者經(jīng)常言及，并體現(xiàn)于《立法法》、《監(jiān)督法》等法律中。問題在于： 人大及其常委會的監(jiān)督如果操作不好，極容易過度。“個(gè)案監(jiān)督”曾經(jīng)一度被認(rèn)為是減少司法腐敗的有效監(jiān)督方式，可是實(shí)證研究表明，個(gè)案監(jiān)督的效果并不明顯， 而且容易干預(yù)司法，并會被某些掌握關(guān)系的人利用。在現(xiàn)有的制度框架下，人民法院制約人大及其常委會很難，主動接受對方的監(jiān)督卻是生存之策，例如《最高人民 法院關(guān)于人民法院接受人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督的若干意見》( 法發(fā)［1998］ 26 號) 、《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)與人大代表聯(lián)絡(luò)工作的決定》、《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理全國人大代表來信暫行規(guī)定》( 法發(fā)［2000］ 第32 號) 等文件顯示了人民法院接受監(jiān)督的誠心。目前人民法院除了享有一定的法律解釋權(quán)外，并沒有實(shí)質(zhì)的權(quán)力來制約人大機(jī)關(guān)。改變這種局面的有效方式是賦予人民法院 違憲審查權(quán)，但是這種主張?jiān)谥袊唐趦?nèi)還很難實(shí)現(xiàn)。