將國有經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)形態(tài)與企業(yè)形態(tài)分離

在共同基金模式中，一個很重要的方面是，將國有經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)形態(tài)與企業(yè)形態(tài)分離。目前國有企業(yè)所造成的很多問題，如壟斷、不公平競爭、市場準(zhǔn)入上的特殊政策、廉價獲得金融資源等，都與具體的國有企業(yè)形態(tài)有關(guān)。在安邦研究團(tuán)隊(duì)看來，國有企業(yè)是國有經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)，但國有經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)形式絕不止國有企業(yè)這一種！我們完全可以把國有經(jīng)濟(jì)以國有資產(chǎn)的方式“抽象”出來。

對中國相關(guān)決策部門來說，必須回答一個問題：國有企業(yè)的管理和經(jīng)營，到底是要管資產(chǎn)，還是要管企業(yè)[7]？過去中國政府強(qiáng)調(diào)更多的是首先管企業(yè)，然后管資產(chǎn)，對國有企業(yè)的考核，往往是在企業(yè)形態(tài)上來考察資產(chǎn)的增減。但資產(chǎn)也有不現(xiàn)的表現(xiàn)形式，它可以是具體的企業(yè)，各種固定資產(chǎn)，也可以表現(xiàn)為無形的、可自由流動的資本。因此，今后的國有資產(chǎn)的管理、國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，完全可以表現(xiàn)為對資本形態(tài)的國有資產(chǎn)的經(jīng)營。在國有資產(chǎn)的體現(xiàn)形式中，共同基金就是一種重要的選擇。

安邦的智庫學(xué)者認(rèn)為，把“國資”與“國企”分開非常重要，這是今后推進(jìn)國企改革的關(guān)鍵的第一步。其次，要賦予國有資產(chǎn)不同的形態(tài)，允許國有資產(chǎn)以資本形態(tài)來投資經(jīng)營。如果能夠把國有經(jīng)濟(jì)從具體的企業(yè)形態(tài)和產(chǎn)業(yè)形態(tài)中解脫出來，今后的國企改革將會有質(zhì)的飛躍。

把國企與國資分開，還關(guān)系到國有企業(yè)的存量改革與增量改革這一重要問題。在以共同基金為核心的框架方案中，新形成的國有資產(chǎn)比較好處理，可以通過財政部系統(tǒng)直接進(jìn)入共同基金。但現(xiàn)存的老國企如何進(jìn)行改革？完全取消國資委管理模式是一種選擇，但這種破壞性的政策建議在實(shí)際操作中將會遇到很大的難題，這是對過去國資管理體系的顛覆性挑戰(zhàn)，很難獲得認(rèn)同。我們認(rèn)為，老的國企可以仍然可交給國資委管理，但在今后也可以通過兩種方式逐步來改：一是減少國企的數(shù)量，通過整合、并購讓出一部分市場；二是具體的國有企業(yè)也可以逐步資本化，從企業(yè)形態(tài)轉(zhuǎn)化成資產(chǎn)形態(tài)，最后也可以納入共同基金的模式。事實(shí)上，從發(fā)展的角度來看，新增國資將會是最主要的部分，因此利用共同基金推動和改革國企也是最主要的模式選擇。

新構(gòu)想之下的國資監(jiān)管和政府改革

國企改革在中國是一個牽涉面甚大的利益重組，也可以看成是變相的政府改革。在共同基金的構(gòu)想之下，國家發(fā)改委、國務(wù)院國資委也必須進(jìn)行相應(yīng)的改革，才能保證國企改革取得成功。

陳功強(qiáng)調(diào)，國家發(fā)改委的改革方向，今后應(yīng)該是個完全的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略管理機(jī)構(gòu)，主要精力集中到對國家產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的研究和規(guī)劃方面[8]。國家發(fā)改委的職權(quán)必須限制在產(chǎn)業(yè)層面，不能對宏觀層面構(gòu)成巨大的影響，不能成為一個“小國務(wù)院”。國家發(fā)改委今后要做的事情，要與錢無涉、與壟斷無涉。也就是說，發(fā)改委今后可以對產(chǎn)業(yè)投資和項(xiàng)目進(jìn)行政策性的審批，但不要直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資和市場準(zhǔn)入的許可。

國資委的改革也非常關(guān)鍵，因?yàn)樾碌膰蟾母飿?gòu)想會動國資委的奶酪。正如前面對存量國資和增量國資的分析，國資委所管的“產(chǎn)業(yè)央企”屬于存量國資，國資委現(xiàn)在謀求對央企直接持股，由股東委托代理人變成直接的股東，由虛做實(shí)。在安邦的構(gòu)想中，基于現(xiàn)實(shí)考慮，可以允許國資委對存量國企實(shí)行控股，但對國資委的權(quán)力必須劃出清晰的邊界，對改革的方向也要明確。應(yīng)該明確國資委所管的國有企業(yè)的范圍要進(jìn)一步縮小，要從上百家，壓縮到幾十家、直至十幾家——實(shí)際上，這與國資委目前推動的央企集中整合方向是一致的，推動起來應(yīng)該不難。但更重要的是，要對國有資產(chǎn)的范圍和性質(zhì)做進(jìn)一步的明確，把國有資產(chǎn)與國有企業(yè)分開。

與這種改革相配套，在政府管理體制上也必須理順。在今后，具體的國有企業(yè)歸國資委管，而國有資產(chǎn)則由財政部下屬的共同基金來管。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，今后必須堅(jiān)決做到，針對產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目的政府投資，完全由共同基金來實(shí)現(xiàn)，要吸納社會資金一起干，并且要用合同制的職業(yè)經(jīng)理人來管國資。財政部所管理的錢，包括各級財政的錢，只能投向共同基金，而共同基金完全按市場化運(yùn)作，從市場上招聘管理人員。對于市場化的共同基金而言，賺錢的事業(yè)就做，不賺錢的事業(yè)就不干。

在這個結(jié)構(gòu)里，除了投資共同基金，財政部主要管轉(zhuǎn)移支付、“三公”費(fèi)用、內(nèi)政、國防、教育幾個方面所需的資源。國資委仍然全面控制國有企業(yè)，不過國企的數(shù)量少了。發(fā)改委就研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和重大項(xiàng)目的投向。至于社會保障部分的資金，已經(jīng)設(shè)立有專門的機(jī)構(gòu)來管理，可以延續(xù)現(xiàn)有的管理體制。按這種構(gòu)想，將會更加明確、更好地實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控其實(shí)就是金融調(diào)控的政策總目標(biāo)。在結(jié)構(gòu)上，表現(xiàn)為“政府或財政”—“共同基金”—“基金（投資）”—“董事會”—“企業(yè)”的管理結(jié)構(gòu)；在這個結(jié)構(gòu)之上，則是市場監(jiān)管—法律監(jiān)管—市場審計(jì)—市場競爭的等要素機(jī)制。

國企改革新構(gòu)想能夠解決什么問題？

安邦關(guān)于國企改革路徑的新構(gòu)想，一是為了推動國企進(jìn)一步改革，二是為了解決過去國企改革過程中出現(xiàn)的問題。

在我們看來，這個方案可以解決或部分解決如下一些問題。

一是國企的監(jiān)管問題。在過去，國有企業(yè)的管理者是政府官員，很多央企高管的人事任免權(quán)在中組部。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)制度下，這種機(jī)制根本無法有效監(jiān)管國企高管，問題依然層出不窮。而在新構(gòu)想之下，大部分的國有企業(yè)由職業(yè)經(jīng)理人來管理，按照市場化運(yùn)作；共同基金所投資的公司，將會像上市公司一樣，強(qiáng)制要求由會計(jì)師做公允的全面財務(wù)審計(jì)。

二是國企腐敗問題。國有企業(yè)的腐敗問題過去處于失控狀態(tài)，中紀(jì)委只負(fù)責(zé)監(jiān)管一部分。但從制度來看，國有企業(yè)的腐敗問題叢生，實(shí)際上還是無人監(jiān)管，至少也是缺乏監(jiān)管成效的。過去中央企業(yè)及國有銀行屢屢發(fā)生的一些腐敗案件，不少都是碰運(yùn)氣或者是舉報的結(jié)果，沒有形成規(guī)范的、制度性的監(jiān)管和制衡，等到問題暴露時，巨大的損失往往已經(jīng)形成。在新的構(gòu)想之下，國企管理者完全暴露在市場監(jiān)管的體系之下，一切都是公開的、透明的。過去的國有企業(yè)的管理人員是干部，但現(xiàn)在一批職業(yè)經(jīng)理人就有權(quán)，可以按照董事會的制度來免掉你，追究你的管理責(zé)任。

三是打破壟斷問題。國企壟斷之所以長盛不衰、愈改愈烈，與實(shí)體國有企業(yè)的所有制性質(zhì)有關(guān)。壟斷的實(shí)現(xiàn)有兩個條件，一是靠錢，如果國企發(fā)展的錢完全由政府出，那企業(yè)和政府就是一個鍋里吃飯的事情了；二是政企不分，政府對國企提供了大量幫助。過去，國家發(fā)改委實(shí)際上扮演了壟斷總協(xié)調(diào)者的角色。但在新的國企改革構(gòu)想之下，這兩個條件都失去了。值得重視的是，以發(fā)達(dá)國家為主的OECD組織，正在全球推行國企管制的通行標(biāo)準(zhǔn)，這很可能會成為大多數(shù)發(fā)達(dá)國家所認(rèn)可的判定企業(yè)性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，而這種判斷會直接關(guān)系對中國企業(yè)海外投資、市場準(zhǔn)入和經(jīng)營活動的認(rèn)定。如果國企改革去掉了過去的政府特征，也就符合了OECD認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，無疑會改善經(jīng)營環(huán)境。

四是緩解投資與增長矛盾問題。過去，每當(dāng)中國經(jīng)濟(jì)下行的時候，中國政府就會加大對民間資本開放市場的力度。而在經(jīng)濟(jì)向好的時候，政府是不太關(guān)注民間資本死活問題的。很明顯，民間資本在政府眼中，只有一種功能性的“婢女”的地位。從今年上半年的情況就可以明顯看出，盡管現(xiàn)在政府愿意對民間資本放開，但民資還未必買政府的賬，因?yàn)閲鴥?nèi)市場還缺乏足夠的制度保障和資源機(jī)制。但如果采取共同基金方式，就可以真正吸收民營資金、外資加入，這相當(dāng)于一下子擴(kuò)大了投資的資金總規(guī)模，比過去“4萬億”刺激計(jì)劃還要強(qiáng)而有力，這完全有利于經(jīng)濟(jì)增長。如果政府想通了這一層，就應(yīng)該對共同基金模式大力推廣。

五是利益集團(tuán)問題。利益集團(tuán)是任何一個社會體系中的客觀存在。在中國，有特殊資源的特殊利益集團(tuán)當(dāng)然需要改革，不過在政治現(xiàn)實(shí)中，相關(guān)的改革推進(jìn)還是要考慮到可行性。安邦所提出的共同基金構(gòu)想，實(shí)際上是對現(xiàn)有利益集團(tuán)觸動較小的方案，甚至在某些方面實(shí)現(xiàn)、滿足了利益集團(tuán)過去的一些要求。比如，國有企業(yè)直接控股一直是國資委的目標(biāo)，而國有企業(yè)需要大量的資金，如果共同基金來投資國企，就能很好地解決國企的資金需求。但作為交換，國有企業(yè)必須對共同基金讓渡一部分控制權(quán)。

總體來看，以發(fā)展共同基金來推動國企改革的新構(gòu)想，這一方案能夠?qū)崿F(xiàn)三個核心目的：一是在國資經(jīng)營中全面引入了社會監(jiān)管；二是政府不搞直接投資，避免“政企不分”；三是能夠最有效地吸引民資參與。如果能實(shí)現(xiàn)這些目的，這樣的市場應(yīng)該基本上算一個比較規(guī)范的市場，不會出現(xiàn)大錯。

安邦在此前研究中曾多次強(qiáng)調(diào)，中國經(jīng)濟(jì)未來的可持續(xù)發(fā)展面臨幾個關(guān)鍵問題：經(jīng)濟(jì)增長的效率問題、腐敗問題和國企壟斷問題[9]。要解決這些問題，推動改革是大方向，而具體的抓手和突破點(diǎn)，則是國有企業(yè)改革。安邦的研究人員在國際交流中發(fā)現(xiàn)，中國的國企改革也引起了包括美國政府在內(nèi)的西方國家的高度關(guān)注，在他們眼里，中國國企改革是一個關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)增長、市場化改革，甚至是政治改革的重大問題；同時，國企改革還是市場經(jīng)濟(jì)國家未來在國際市場上可以狙擊中國企業(yè)的重要“題材”。如果通過金融來入手，以發(fā)展共同基金的方式來推動國企改革，而且進(jìn)展順利的話，將會一下子解決多個國企改革在國際國內(nèi)面臨的死結(jié)問題，這對中國無疑具有很多益處。如果中國政府不尋求改革，仍在過去的思路上打轉(zhuǎn)，很快就可能會遭遇到死胡同！

注釋：

[1]  2012年05月14日 08:07 中國青年報

[2] 2012年3月17日 09:15 來源:華夏時報 作者:陳巖鵬

[3] 2012年01月21日，人民網(wǎng)，財經(jīng)

[4] 2010年06月17日，《新京報》

[5] 臺灣CIO前進(jìn)大中華市場的機(jī)會與挑戰(zhàn)，

[6]  2012年05月12日 華夏時報

[7] 我國憲法早有規(guī)定：國有企業(yè)財產(chǎn)屬于全民所有，即國家所有；國有企業(yè)財產(chǎn)所有權(quán)的權(quán)利主體是中華人民共和國，國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使對企業(yè)國有財產(chǎn)的所有權(quán)，由此可見，國有企業(yè)不是重點(diǎn)，國有資產(chǎn)才是重點(diǎn)。

[8] 我國大部制改革的方案之一，同樣對發(fā)改委的地位持相同的觀點(diǎn)。

[9] 安邦的研究人員始終認(rèn)為，國有企業(yè)改革是基于效率的原因而不是價值的原因。任何一個大國，都有國有企業(yè)存在的必要，但如果基于效率的考慮，就有必要壓縮國有企業(yè)的規(guī)模和數(shù)量，實(shí)現(xiàn)更佳的控制，以便國有企業(yè)表現(xiàn)出更好的效率。