中國經(jīng)濟(jì)的規(guī)模已發(fā)展到全球第二，但市場化改革的速度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上經(jīng)濟(jì)增長?，F(xiàn)存的最大問題之一就是國有企業(yè)如何繼續(xù)改革，如果不解決這個問題，中國的很多改革將難以突破。然而，過去的國企改革方式、改革環(huán)境都遇到了很大障礙，利益格局也有了很大的調(diào)整。在中國現(xiàn)有的政治格局和利益格局現(xiàn)實之下，如何進(jìn)一步推動國企改革？如何打破國有企業(yè)的壟斷？必須實事求是地在改革的路徑上有新的設(shè)計和思考。

國企改革的下半場無法回避

國有企業(yè)還需不需要改革？從中國未來的市場角度看，答案毋庸置疑。如果不改革國企，就意味著不再搞市場化。然而，安邦研究團(tuán)隊作為獨立智庫的觀察和跟蹤研究顯示，國企改革在中國正遭遇空前的難題。朱镕基時代啟動的以“抓大放小”、股份制改造和國企上市為特色的大手筆國企改革，已經(jīng)完成了階段性的使命?，F(xiàn)在，國企改革出現(xiàn)了新問題。最大的問題是，經(jīng)歷了市場化改革的國企，壟斷依然嚴(yán)重，近年“國進(jìn)民退”愈演愈烈，名義上屬全民所有的國有企業(yè)，已經(jīng)異化成為具有特殊權(quán)力和資源的強勢利益集團(tuán)?？陀^評價，國有企業(yè)群體已經(jīng)成為中國市場化改革的一大障礙，他們不愿觸動現(xiàn)有的利益格局。

我們必須看到，壟斷型國有企業(yè)的大量存在，在中國市場制造了大量的問題。首先，國有企業(yè)在中國市場形成了過強的支配地位。雖然國企的資產(chǎn)擴張趕不上同期的中國經(jīng)濟(jì)增長，但壟斷的領(lǐng)域卻不少，幾乎壟斷了全部的原油、天然氣和乙烯生產(chǎn)，壟斷了全部的基礎(chǔ)電信服務(wù)和大部分增值服務(wù)，壟斷了鐵路行業(yè)，控制了發(fā)電、煤炭、高附加值鋼鐵生產(chǎn)等基礎(chǔ)實業(yè)領(lǐng)域。就資產(chǎn)來看[1]，2002－2011年，直屬國務(wù)院國資委的中央企業(yè)資產(chǎn)總額，從7.13萬億元增加到28萬億元。如加上地方和部委的各類國企，不完全估算，全國國有企業(yè)的資產(chǎn)總額達(dá)100萬億元。在金融領(lǐng)域，國有企業(yè)更是絕對的控制者。截至2011年，我國銀行業(yè)金融機構(gòu)境內(nèi)資產(chǎn)總額113萬億元人民幣，其中國有資產(chǎn)是大頭。國家外匯儲備已達(dá)3.2萬億美元，再加上證券公司、保險業(yè)、基金、信托、郵政儲蓄等數(shù)萬億元金融資產(chǎn)中的國有份額，還有一些大型央企兼營的金融機構(gòu)積累的資產(chǎn)，據(jù)不完全統(tǒng)計，中國金融業(yè)的國有資產(chǎn)總額已高達(dá)150萬億元人民幣[2]。

其次，國有企業(yè)的壟斷很大程度上是行政壟斷，造成了機會不平等。雖然國有企業(yè)也參與了市場化競爭，但國有企業(yè)的所謂市場競爭，大多數(shù)仍然是在行政保護(hù)之下的競爭。在國資委的文件中，已經(jīng)明確規(guī)定了在涉及國計民生的軍工、煤炭、電網(wǎng)電力、民航、航運、電信、石油石化等七大行業(yè)內(nèi)，國有企業(yè)要保持絕對控制力，在其他許多領(lǐng)域也要保持“相對的控制力”。以行政方式保證和保護(hù)的國企壟斷地位，造成了機會不公平。

第三，國有企業(yè)的利潤大多數(shù)來自于壟斷地位。以中央企業(yè)為例，根據(jù)國資委的數(shù)據(jù)，2011年中央企業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入202409.3億元，實現(xiàn)凈利潤9173.3億元[3]。由于央企所在領(lǐng)域大部分都是有市場保護(hù)的壟斷領(lǐng)域，因此其利潤與壟斷地位有關(guān)。不過，央企的資產(chǎn)回報率并不高。有市場人士估算，央企現(xiàn)有28萬億的總資產(chǎn)，但2011年的凈利潤不到1萬億，剔除息稅后的總資產(chǎn)回報率只有約3.2%，還不及銀行1年期基準(zhǔn)存款利率3.25%高。此外，國企還能獲得稅收、信貸、資源租等顯性和隱性的補貼。國企到底有沒有賺錢？這其實是一個很大的問題！

第四，國有企業(yè)正在“異化”為利益集團(tuán)的利益。國企“異化”的核心特點，是從“全民所有”變成“部分人所有”，也就是為部分既得利益集團(tuán)所有。比如，國家審計署曾披露，從2004－2008年，7家央企將10346.61萬元收入直接用于發(fā)獎金、補貼和招待等開支[4]。統(tǒng)計表明，電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、大型商業(yè)銀行等7個壟斷行業(yè)職工占全國職工人數(shù)的8%，而其工資和福利收入?yún)s占全國總額的50%以上。

第五，國有企業(yè)在解決就業(yè)上貢獻(xiàn)極少，就業(yè)基本由民營經(jīng)濟(jì)來承擔(dān)。有統(tǒng)計稱，壟斷央企總共只解決了2900萬個就業(yè)崗位，而僅僅臺灣在中國大陸的企業(yè)就解決了2000多萬個就業(yè)機會[5]。據(jù)不完全統(tǒng)計，民營企業(yè)解決了90%的新增就業(yè)崗位，城鄉(xiāng)80%的就業(yè)崗位由民營企業(yè)提供。此外，民營經(jīng)濟(jì)對中國GDP的貢獻(xiàn)率已超過60%，提供了76%的政府稅收，出口商品的60%[6]。

上述諸多方面顯示，國企改革已經(jīng)成為中國市場的一個大問題。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)中的諸多問題，中國民營企業(yè)普遍面臨的發(fā)展環(huán)境惡化，都與國企改革滯后有關(guān)。在我們看來，國有企業(yè)改革發(fā)展到現(xiàn)在只進(jìn)行了一半，上半場的國企改革解決的是國企的機制問題，從計劃經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下“解放”國企，推動國企像企業(yè)一樣參與市場活動。在上半場的國企改革完成后，改革中留下的國有企業(yè)，絕大部分都從改革中受益。尤其是近十年來，國企改革實際上變成了國企利用市場手段（如資本市場）強化自身實力、強化市場資源體系控制和壟斷地位的實踐。

那么，下半場的國企改革要實現(xiàn)什么目的呢？在作為獨立智庫的安邦研究團(tuán)隊看來，國企改革下半場的任務(wù)，是要從中國整體市場化改革的需要出發(fā)來改革國企，建立公平、有效率的市場經(jīng)濟(jì)，在全社會范圍內(nèi)有效配置資源，最大化地為中國市場和中國的老百姓創(chuàng)造財富、提供福利。在下半場，改革政策的制訂者不能只從國企來考慮問題，而要從整個中國市嘗從未來的發(fā)展來布局謀篇。

但遺憾的是，現(xiàn)在國企改革似乎失去了方向感，更多的聲音來自既得利益集團(tuán)，他們主張最好不要再改革，因為現(xiàn)在已經(jīng)非常好了，在國企改革問題上甚至連嚇唬中央的聲音都有，“經(jīng)濟(jì)安全”、“國家利益”、“執(zhí)政基礎(chǔ)”，這些大帽子滿天飛。但另一方面，在上半場改革中搶占優(yōu)勢地位的國有企業(yè)依然我行我素，罔顧老百姓的不滿情緒，高消費、個體腐敗與集體腐敗并行、搞特權(quán)、大搞房地產(chǎn)導(dǎo)致地產(chǎn)調(diào)控、壟斷電力石油領(lǐng)域等等現(xiàn)象，都說明了當(dāng)前國有企業(yè)反對改革的真實動機——保護(hù)既得利益。

不能不提的是，在朱镕基時代，中國還能夠推動國企改革大步推進(jìn)，現(xiàn)在再推動國企改革的難度則要大得多，甚至連有勇氣推動國企改革的人都缺乏。在經(jīng)濟(jì)處在調(diào)整期時，國企改革已經(jīng)日漸成為引發(fā)民怨的問題。

不過，正如安邦首席研究員陳功所言。國企改革既然是問題，終究是躲不過去的。陳功預(yù)期，在十八大之后，國企改革這個民怨沸騰的問題最終需要解決，必須推進(jìn)。面對現(xiàn)有的國企改革困局，如何來推動新的國企改革？這就需要在改革的思路上有突破，找到國企改革的新路徑、新辦法。

國企改革的“安邦構(gòu)想”

智庫的重要作用是發(fā)揮建設(shè)性的影響。作為有建設(shè)性的獨立智庫，安邦的智庫學(xué)者團(tuán)隊很樂于參與國企改革的設(shè)計。實際上，安邦在參與國企改革的決策支持實踐中發(fā)現(xiàn)，在中國的立法機構(gòu)和行政機構(gòu)中，目前雖然也在推動國企改革、設(shè)計國企改革，但他們所談的國企改革完全不是市場化的改革，目標(biāo)主要是如何做大做強國企，強化國有經(jīng)濟(jì)的力量。在我們看來，這種改革設(shè)計的出發(fā)點就有問題，它著眼的是國企群體這個局部，目標(biāo)是強化國企的實力，完全忽略了什么樣的市場體系對中國最有利這個根本問題。在某種程度上，這樣的設(shè)計甚至可以說是反市場化的。在這種情況下，市場很難期望國有企業(yè)改革會有突破。事實上，中國近兩年一直呼吁的改革“頂層設(shè)計”，但講了很長時間也沒有看到有什么新內(nèi)容，讓人失望。

在安邦，陳功帶領(lǐng)的國企改革研究團(tuán)隊認(rèn)為，要想設(shè)計國企改革的可行的、建設(shè)性的方案，除了堅持國企改革要實現(xiàn)的根本目標(biāo)之外，還必須注意幾個問題：一是承認(rèn)目前圍繞國企的利益格局的現(xiàn)實，并在改革方案設(shè)計中加以考慮；二是要考慮國企改革與中國政治現(xiàn)實的關(guān)系，并在國企的監(jiān)管層面來加以體現(xiàn)；三是要盡量避免對抗性、顛覆性的制度設(shè)計，要通過路徑設(shè)計來解決制度方案的設(shè)計問題?？紤]這些因素并非在國企改革原則上妥協(xié)，一切的考慮，都是基于現(xiàn)實的可行性和可操作性。

以共同基金方式實現(xiàn)國企改革

安邦對于國企改革的新思路，可以稱為國企改革的“安邦構(gòu)想”。陳功在提出這一構(gòu)想時所設(shè)計的核心思路是：從金融角度入手，以金融為抓手，大規(guī)模地推廣共同基金，以發(fā)展共同基金的方式來實現(xiàn)國企改革。

共同基金的概念來自國外，英文是mutual fund。它的核心意思其實很簡單，就是匯集許多小錢湊成大錢，交給專人或?qū)I(yè)機構(gòu)操作管理以獲取利潤的一種集資式的投資工具。在實際的運作中，共同基金更多地表現(xiàn)為一類投資公司。在美國，共同基金除了證券投資外，還投資黃金（或其他貴重金屬）、期貨、選擇權(quán)（options）和房地產(chǎn)等。每個基金公司都會雇傭投資專業(yè)人士來管理基金的投資組合，這些專業(yè)人士可以組成團(tuán)隊來經(jīng)營基金，有些投資公司甚至委托其他公司或自由投資專業(yè)人士來幫助公司進(jìn)行資本運作。

在國內(nèi)，共同基金的正式名稱為“證券投資信托基金”，由信托投資公司依信托契約的形式發(fā)行受益憑證，主要的投資標(biāo)的為股票、期貨、債券、短期票券等有價證券。投資者作為基金公司股東面目出現(xiàn)。它在結(jié)構(gòu)上類似于一般股份公司，但本身不從事實際運作，而將資產(chǎn)委托給基金管理公司管理運作，同時委托其他金融機構(gòu)代為保管基金資產(chǎn)。

在國企改革中引入共同基金的方式，其基本方案是，中國政府（可能是各級政府）只是共同基金中的一員，是其中的一個組成部分，也可以是最主要的組成部分，成為基金的主要發(fā)起人。但是，這類共同基金的成員并不限于政府，它還要利用政府的號召力和優(yōu)勢地位，吸引更多的社會資金、民間資金和境外資金，進(jìn)入共同基金來謀求共同發(fā)展，做大共同基金，做大投資規(guī)模。這相當(dāng)于是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，在全球范圍的金融領(lǐng)域內(nèi)的大規(guī)模招商引資。

在這種模式中，政府發(fā)起成立共同基金之后，基金將會完全按照金融業(yè)的市場規(guī)則來運作，政府發(fā)起者（比如財政部）只是作為共同基金的大股東，基金的運作則交給聘請的職業(yè)經(jīng)理人來進(jìn)行?？紤]到政府發(fā)起的共同基金可能規(guī)模很大，這類基金既可以按“基金中的基金”的方式來運作，將資金投入到其他的投資基金中；也可以直接委托基金管理公司來負(fù)責(zé)投資運營。

共同基金投資到具體的企業(yè)之后，可以通過企業(yè)的董事會來發(fā)揮股東的作用，施加影響。但是，與過去的國有企業(yè)管理有一個很大的不同是，政府不能直接對企業(yè)指手劃腳，不能決定企業(yè)的人事問題、薪酬問題、投資決定等，說白了，不能干預(yù)企業(yè)的日常管理和運營。將政府與企業(yè)進(jìn)行比較徹底的“區(qū)隔”，這在現(xiàn)有的國資委體制之下很難實現(xiàn)，尤其是現(xiàn)在中央企業(yè)的高層管理人員，他們更像是政府官員而不是企業(yè)家，對他們的任免也不是由企業(yè)董事會來決定，而是直接聽命于中組部。這種管理和干預(yù)的方式，在共同基金模式之下將不會出現(xiàn)，所以這是共同基金推動國企改革的重要作用之一。

在“安邦模式”下，企業(yè)、基金管理公司與政府的聯(lián)系，主要是資金意義上的聯(lián)系，體現(xiàn)為股權(quán)關(guān)系。企業(yè)、基金管理公司對政府的責(zé)任，則主要體現(xiàn)在投資回報上。至于基金投資什么企業(yè)，主要是著眼于政策，主要著眼于投資回報，而不是根據(jù)企業(yè)的所有制屬性。在這種模式之下，很可能出現(xiàn)這樣的情況：財政部發(fā)起的共同基金，也可能大量投資若干有增長潛力的民營企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，從而改變過去中央在政策上長期推動對民企開放、卻長期讓政策放空的局面。在安邦研究人員看來，這種局面正是有效利用國有資產(chǎn)、有效配置資源的一種典型場景，也是我們設(shè)想的未來國企改革要實現(xiàn)的目標(biāo)之一。