改革開放30多年來，中國的經(jīng)濟增長以及國民財富水平的迅速提升都與方興未艾的城市化浪潮息息相關。展望未來10－20年，中國的城市化會繼續(xù)進行，并且在應對國際金融危機的背景下還可能加速。此外，城市化的推進還可能成為未來中國經(jīng)濟增長與經(jīng)濟轉型的重要切入點之一。

在應對百年一遇的金融危機中，中國的經(jīng)濟率先復蘇，從增長動力上分析，其中一個十分重要的動力來源就是快速推進的城市化。從發(fā)展趨勢看，無論是未來中國的經(jīng)濟增長，還是經(jīng)濟結構的調(diào)整，城市化都將是重要的主題之一。一個13億人口大國的城市化問題不但直接決定未來中國經(jīng)濟長期增長的動力和經(jīng)濟結構的轉型，也有可能對全球經(jīng)濟產(chǎn)生影響。

根據(jù)國家統(tǒng)計局的劃分，1958－1965年為城市化波動較大階段，1966－1978年為城市化停滯發(fā)展階段，1979－1991年為城市化快速發(fā)展階段，1992－2008年為城市化穩(wěn)定發(fā)展階段。從目前的趨勢看，中國經(jīng)濟可能以2009年應對金融危機為契機，重新進入城市化的快速推進階段。

一、城市化：現(xiàn)實與前景

根據(jù)官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2007年中國總人口為13.21億，其中城市人口5.93億，城市化率達到44.9%。從表面上看，對于人均GDP剛超過2500美元的人口大國而言，這一成就十分顯著。改革開放初期，中國的城市化率尚不足20%，這意味著在過去30年時間里，中國成功創(chuàng)造了3.8億個城市居民。據(jù)此，許多觀察家認為，城市化水平的顯著提高是中國經(jīng)濟取得成功的重要標志，甚至進一步認為中國的城市化步伐是世界上史無前例的宏偉現(xiàn)象。然而，從跨國比較的視野看，中國的城市化進程并不是那么耀眼，仍然有巨大的推進空間。

從城市規(guī)模來看，在過去20多年里，中國的城市化速度似乎也有驚人的表現(xiàn)。目前而言，中國已有660多個城市，包括287個地級以上城市，平均轄區(qū)人口125萬人，另外還有374個縣級市，轄區(qū)平均人口為15萬，其中120個較大城市所創(chuàng)造的GDP總和占全國GDP總量的75%（世界銀行，2007）。按照聯(lián)合國統(tǒng)計署的數(shù)據(jù)，中國已有8個人口超過500萬的大城市，其中北京和上海人口超過1000萬，并有88個人口介于100萬－500萬之間的城市。在當今全球人口最多的30多個城市中，中國有4個城市名列其中，分別是上海、北京、廣州和深圳。

然而，我國的城市化率的統(tǒng)計標準是以行政建制為基礎的，城市人口即為城鎮(zhèn)常住人口，它等于居住在城市及市轄區(qū)、縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地及縣以下小城鎮(zhèn)滿半年以上的人口總數(shù)。按照國際標準，人口集中度高、市場規(guī)模龐大以及擁有高生活品質(zhì)的現(xiàn)代城市居民概念顯然遠遠超出了中國的低標準，因此，盡管在中國縣級市被稱為城市，但是那并不是真正意義上的現(xiàn)代化城市。如果扣除縣鎮(zhèn)人口，那么中國的真實城市人口約為3.8億。然而，在我們看來，即便是這一數(shù)字也是明顯高估的，因為其中約有30%左右的“城市”人口實質(zhì)上是住在郊區(qū)的農(nóng)村人口，但在統(tǒng)計上這些人也屬于大城市管轄。如果把這部分人口也除掉，那么中國核心城市居民數(shù)量應在2.7億左右。因此，根據(jù)聯(lián)合國人口發(fā)展報告的預測，中國的城市化率在2030年達到60%，那么在未來20年應該被城市化的真實人口數(shù)量應約為5億，保守估計應在3億－5億之間。這說明未來我們將面臨規(guī)模十分龐大的城市化空間（聯(lián)合國人口發(fā)展報告，2009）。

總體而言，關于中國城市化的現(xiàn)狀，我們還可以做如下簡單的跨國和跨區(qū)域比較。

（一）中國的城市化水平長期低于東亞平均水平

由圖－1可以看出，與東亞許多國家相比，我國目前45%的城市化水平并沒有什么獨特之處。事實上，中國的城市化率長期以來一直低于東亞發(fā)展中國家的平均水平，更低于本地區(qū)經(jīng)濟比較發(fā)達的日本和韓國。盡管自20世紀80年代以來，中國的城市化率不斷向東亞平均水平靠攏，并且根據(jù)聯(lián)合國人口發(fā)展報告的預測2030年中國可實現(xiàn)60%的城市化水平，但是，這一數(shù)字與東亞平均值仍有2個百分點的差距，屆時，日本和韓國的城市化率更是高達73.7%和86.3%。因此，從東亞近鄰作跨國比較，容易發(fā)現(xiàn)中國的城市化水平不但歷史水平不高，在更遠的未來與其他國家相比仍然存在很大差距。

（二）中國的城市化水平也不顯著高于新興市場經(jīng)濟體

拿單個新興市場國家作比較，我們會發(fā)現(xiàn)中國的城市化空間同樣巨大：在過去的20多年里，東亞新興市場經(jīng)濟體中城市化步伐推進最快的是印度尼西亞，已經(jīng)遠遠超過中國；作為低收入國家的菲律賓，城市化率也很高，它和馬來西亞是東亞地區(qū)城市化程度最高的兩個國家，約是中國的兩倍；相比之下，中國的城市化進程只比印度和泰國高一些。

另外，從中國不同區(qū)域、不同省份的跨地區(qū)比較看，東部城市化水平明顯高于中西部，而且不同省市之間差距較大，這說明中國內(nèi)部的城市化發(fā)展是很不平衡的。自1980年起，沿海省份城市的發(fā)展速度已遠遠超過內(nèi)陸城市，上海和北京更為明顯。東部沿海省份的平均城市化為49%，而內(nèi)陸省份僅為35%。只有1/4的內(nèi)陸省份達到了全國的平均城市化率?？傊?，無論怎么作比較，未來中國的城市化前景都存在很大空間。

（三）未來城市化進程的發(fā)展趨勢

1975年，美國地理學家諾瑟姆通過對各個國家城市人口占總人口比重的變化研究發(fā)現(xiàn)，城市化進程全過程呈一條S型曲線，具有階段性規(guī)律：第一階段，當城市化率超過10%以后，進入城市化的初期階段，城市人口增長緩慢；第二階段，當城市化率超過30%以后，進入城市化加速階段，城市化進程逐漸加快，城市人口迅猛增長；第二階段，當城市化率超過70%以后，進入城市化后期階段，城市化進程停滯或略有下降趨勢。2007年中國城市化率已達到44.9%，根據(jù)這個結論以及國際城市化的發(fā)展經(jīng)驗，可以大致判斷中國城市化已超出初級階段，正處于加速發(fā)展階段，城市化水平每年還將繼續(xù)快速提高。據(jù)統(tǒng)計，自20世紀90年代以來，中國的城市化率平均以每年3.46%的速度增長，遠高于同期世界平均速度。這反映了城市化第二階段的基本特征。

根據(jù)這個總體趨勢，中國未來的城市化進程將會以以下三個主題不斷呈現(xiàn)出來；

1.2025－2030年，城市人口或將突破10億，巨型和中型城市增加。2007年底，中國前十大城市的GDP占全國總值的比重為21.4%，人口占全國人口的比重為9%，而同期美國的這兩個數(shù)字分別是28.3%和32%。相對于美國這樣一個人口密度較低的國家，中國未來發(fā)展巨型和中型城市的空間還很大。

麥肯錫全球研究院預測，按照目前的這種發(fā)展趨勢，中國的城市人口將由2007年的5.93億增加至2025年的9.26億。這新增的3.3億多城市居民相當于今天美國的全國人口。到2030年，中國的城市人口有望達到10億。

過去15年，中國出現(xiàn)了兩個人口超過1000萬的巨型城市（北京與上海），如果按照當前的速度發(fā)展，那么在未來20年里，中國將出現(xiàn)另外六個這樣的巨型和中型城市：廣州、深圳、天津、武漢、重慶、成都。屆時北京和上海人口將超過2000萬。

此外，未來20年，中國將繼續(xù)產(chǎn)生新的城市，但是規(guī)?？赡軣o法與過去15年相比。據(jù)統(tǒng)計，在1996－2005年，中國新增195座城市中心，未來新城市的創(chuàng)建速度將顯著低于這一水平。麥肯錫的城市計量模型預測，未來20年，可能將有81座新城市出現(xiàn)，累計人口近2700萬，占該階段城市人口增長的7.5%。而從1996－2005年，這兩個數(shù)字分別為5000萬、16%。另外，該模型還預測，大多數(shù)新建城市將出現(xiàn)在現(xiàn)有城市方圓50公里內(nèi)，這說明這些未來新城市將圍繞在大城市附近。

2.流動人口將成為未來城市化人口的主要來源。一般而言，城市人口增長的源泉可以包括原有人口的自然增長、新增長城市人口、城市擴張及流動人口。從這幾個方面看，過去20年城市人口擴張的原因主要是：一方面大量農(nóng)村人口流向了城市，另一方面城市擴張通過征用臨近地區(qū)的土地，同時也吸納了當?shù)氐娜丝凇?/p>

可以預計，未來城市發(fā)展的主要新增人口將會是流動人口。隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的逐步提高，農(nóng)村的剩余勞動力將進一步釋放出來，這將使未來20年內(nèi)流動人口增加至2.4億，這樣看來，未來人口的大規(guī)模遷移將超過以往。另據(jù)估計，到2025年，中國將創(chuàng)造4.5億－5億個就業(yè)機會，這將吸引富余勞動力流向城市。

3.人口流動將逐漸以小城市向大城市轉移為主。我們預期，未來人口流動的結構和方向也將發(fā)生深刻調(diào)整。未來人口流動的方向將進入小城市向大中城市轉移的階段，或者是小城市因為人口和產(chǎn)業(yè)集中而自動升遷為大城市。這種改變之所以可能出現(xiàn)的一個重要原因就是：小城市難以發(fā)揮城市聚集效應，產(chǎn)業(yè)無法大規(guī)模地調(diào)整，高效的服務業(yè)也難以形成，從而使得它吸納勞動力和創(chuàng)造新崗位的能力遠不及大規(guī)模的城市。

二、未來城市化的三大約束：市場、資源與公共服務

從微觀角度講，作為宏觀經(jīng)濟現(xiàn)象的城市化本質(zhì)上仍然表現(xiàn)為微觀經(jīng)濟主體的人口轉移決策行為，換言之，農(nóng)村到城市的勞動力轉移行為取決于要素市場的相對工資水平和城市的相對生活成本，或者說取決于勞動力需求曲線與勞動力供給曲線的均衡狀態(tài)。從宏觀角度講，城市化則不可避免地涉及一系列宏觀經(jīng)濟政策和政府行為：公共產(chǎn)品供給、城市間市場準入和貿(mào)易障礙的減少、勞動力的自由流動和商品的自由交換、交通等基礎設施的完善等。

因此，微觀力量與宏觀力量之間的匯集決定了未來中國城市化的進程。更進一步講，未來中國城市化能否成功推進根本上取決于宏觀城市政策能否有效配合微觀主體決策，從而促進勞動和商品的跨地區(qū)自由流動、提高公共產(chǎn)品供給的效率。在我們看來，以上決策日標能否實現(xiàn)則反過來取決于以下幾種約束：市場約束限制了勞動力、土地等資源的自由流動和轉讓，使這些生產(chǎn)性資源不能順利轉化為貨幣收入和資產(chǎn)性收入，從而根本上制約了農(nóng)民向有產(chǎn)市民的完全轉換；資源和環(huán)境約束使得城市的資源有限性和環(huán)境污染成為共同關切，這從整體上增大了城市化的社會成本，并提高了市民的生活成本，降低了生活質(zhì)量；政府提供公共服務的能力在城市功能完善，提高城市宜居環(huán)境，加大健康、教育等支出方面具有重要作用，但事實上，融資模式和融資渠道將會限制政府有效完成公共產(chǎn)品的供給?？傮w而言，這些約束性因素分別從微觀和宏觀層次對城市化進程帶來重要沖擊，因此分析和解決這些問題顯得非常重要。

（一）市場約束：城市化應表現(xiàn)為一種貨幣化和資本化過程

在經(jīng)濟和金融學中，收入、資本與資產(chǎn)之間的關系是最迷人的。從最簡單的意義上講，收入作為一種流量是資本化的結果，或者是資本通過市場交易和金融交易生產(chǎn)和變現(xiàn)后的價值流量；資本則是指能夠帶來收入或變現(xiàn)收入的資產(chǎn)（財富）；資產(chǎn)與資本的根本區(qū)別在于如果不存在市場交換或金融在時空上的轉移，前者就只能是死的財富，并不能變成活的資本，更不能產(chǎn)生收入。透過這種分析我們可以發(fā)現(xiàn)，市場交易是這一切故事的開始，沒有市場交易，則沒有后面的故事。那么是什么界定了市場交易？新制度經(jīng)濟學提供的答案在于產(chǎn)權的界定。正是從這個意義，我們作出如下判斷：未來中國城市化進程的一處重要障礙是市場交易和產(chǎn)權界定的非有效性，它限制了勞動力和土地等生產(chǎn)要素（資產(chǎn)、財富）完全地轉化為可以帶來收入流的資本。因此，我們認為，現(xiàn)代意義上的城市化進程在根本上應該表現(xiàn)為一種貨幣化和資本化過程。

1.戶籍制度限制了勞動力這種資產(chǎn)的收入實現(xiàn)功能，是“農(nóng)民變成市民”的根本性制度障礙。勞動力是農(nóng)民所擁有的最重要人力資本，是農(nóng)民獲得收入的主要渠道。以往，我們談農(nóng)民收入低，或者農(nóng)民貧窮。在我們看來，農(nóng)民收入不高的原因不是他們沒有資產(chǎn)或財富，而是缺少一種有效的市場交易制度使農(nóng)民的資產(chǎn)特別是勞動力這種資產(chǎn)變成資本，從而帶來穩(wěn)定的收入流。從這個角度看，我們認為農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)制度是改革開放第一次從根本上釋放了勞動力這種資產(chǎn)轉化資本、創(chuàng)造收入的功能。現(xiàn)在，當我們談論未來中國的城市化問題時，則意味著我們需要進一步提高勞動力獲得收入的能力，使之成為真正的、完全的人力資本，而不是受限制、不能完全實現(xiàn)的資產(chǎn)。目前，限制勞動力實現(xiàn)資本化、收入貨幣化的最根本的障礙是所謂的“戶籍制度”。在過去的30年里，戶籍制度使農(nóng)民工無法享受城市工人的基本待遇，使勞動力這種生產(chǎn)要素只能獲得工資收入，而其他所有的如健康、醫(yī)療、保險等福利性收入幾乎為零。換言之，戶籍制度使勞動力不能完成實現(xiàn)應有的收入。有些人宣稱戶籍制度為中國制造業(yè)發(fā)展提供了大量廉價的農(nóng)村勞動力，并以此帶動了經(jīng)濟的高速發(fā)展。然而，這種過程不可能永遠持續(xù)。

現(xiàn)代意義上真正的城市化進程是“讓農(nóng)民變成市民”，而不是“讓農(nóng)民變成農(nóng)民工”。正是從這個意義上，戶籍制度是巾國城市化發(fā)展不完全、導致農(nóng)民無法真正融入城市變成市民的最根本性制度障礙。如果不取消，將會限制中國的城市化進程，并對未來長期經(jīng)濟發(fā)展帶來不可忽略的負面沖擊。

2.集體所有制的土地制度安排限制了土地資產(chǎn)的資本化和貨幣化轉移能力。土地是一種典型的資產(chǎn)。按照一般的邏輯分析，土地資產(chǎn)資本化和收入化的途徑應該有三種方式。第一種方式，農(nóng)民自己使用土地，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，即用土地生產(chǎn)收入，這里的關鍵是市場交易權利必須完整，這意味著農(nóng)產(chǎn)品價格不能有任何管制，否則會阻擋收入的正常實現(xiàn)。第二種方式，農(nóng)民把土地出租，獲得租金。出租的含義應該包括多種使用方式的轉讓，土地出租后，應該可被用于任何帶來收入的經(jīng)濟用途，否則，出租收益不可能完全實現(xiàn)。目前而言，農(nóng)地轉讓只能限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其他收益再高，也無法正常轉讓。第三種方式，農(nóng)民以土地為抵押，將它變現(xiàn)成收入。這種功能的實現(xiàn)一方面取決于金融市場的可獲得性和便利性，另一方面即使有發(fā)達的金融市場，這幾乎也是不可實現(xiàn)的，因為農(nóng)民并不擁有最終的土地所有權。因此，通過金融安排，抵押變現(xiàn)收入的主體只能是集體和地方政府，農(nóng)民只能獲得部分補償。總體而言，目前一系列的農(nóng)產(chǎn)品價格和土地制度安排從各個角度限制了土地這種資產(chǎn)的資本化和貨幣化的實現(xiàn)。最終的結果是農(nóng)民做不成農(nóng)民，農(nóng)民更做不了市民。

據(jù)不完全統(tǒng)計，1987－2008年，全國共有償出讓國有土地18.2785萬公頃，2003－2007年間收取土地出讓金1.384259萬億元。僅北京從2001年11月到2006年11月，公開出讓了253宗土地，共收地價款466億元，其中政府純收益145億元，溢價達到62億元。2008年土地出讓總收入為493.9億元。試想，如果這筆巨大的資產(chǎn)性收入如果在農(nóng)民手里，那么其收入會迅速提高，城市化進程會自然推進。

3.金融約束從整體上限制了勞動力和土地等資產(chǎn)的資本化和貨幣化過程?，F(xiàn)代金融的重要功能就是把收入、資本、資產(chǎn)在時空之間進行轉移。從金融對城市化的作用方向看，金融的發(fā)展為城市化提供資金供給；從城市化對金融的作用方向看，隨著城市化的不斷推進，資金需求也會不斷擴張?？傮w而言，金融在城市化的作用可被概括為三點：第一，為大規(guī)模的生產(chǎn)性活動融資；第二，為不斷膨脹的消費需求融資；第三，為政府提供公共服務融資。

（二）資源和環(huán)境約束：資源消費、資源價格及環(huán)境污染

1.勞動力和資源價格重新調(diào)整勢在必行。在過去的幾十年，人為壓低的勞動力和資源價格一直是中國經(jīng)濟獲得成功的一個重要因素，但是這種背離市場規(guī)律的做法不可能長久持續(xù)。未來10－20年中國人口數(shù)量和人口結構將發(fā)生重要調(diào)整，屆時隨著青壯年勞動力的逐漸減少、非熟練工人工資水平的加速上漲，勞動力投入對經(jīng)濟增長的貢獻將出現(xiàn)下降，中國的整個經(jīng)濟增長速度也可能因此而放緩。從歷史經(jīng)驗看，20世紀90年代中期的人口老齡化問題是日本經(jīng)濟走向衰退的重要原因之一。因此，為了避免陷入類似日本式的陷阱，中國必須在未來20年內(nèi)加速推進城市化和丁業(yè)化的進程。

此外，未來主要生產(chǎn)要素的價格也將面臨重新調(diào)整。過去由于政府控制著重要的生產(chǎn)要素，為了低成本促進經(jīng)濟增長，這些要素的價格被壓低在市場均衡價格之下。也正是因為資源價格較低，許多無效率的使用也不可避免，更不可能實現(xiàn)可持續(xù)的能源消費與經(jīng)濟發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，全世界平均單位能耗（每千美元GDP產(chǎn)出所消耗的能源量）為0.32噸/千美元GDP，而中國的這一數(shù)字為1.02，是世界平均水平的3.4倍，約是美國的5倍，是日英德法及中國香港特別行政區(qū)的6－10倍，同期單位能源利用效率僅高于俄羅斯。

2.能源消費對外依存度高的趨勢明顯且不斷加強。由于中國過去的經(jīng)濟增長主要依賴要素和資源投入驅動型的傳統(tǒng)模式，在經(jīng)歷了幾十年快速發(fā)展后，中國已成為世界最主要的能源消耗大國，部分資源品消費量居于世界前列，對外依存度明顯增強，世界能源消費品市場上所謂的“中國效應”也日趨明顯（中國能源發(fā)展報告，2008）?？傮w而言，在過去的10年，中國在幾乎所有的主要能源領域開始了從自給自足到向外部依賴的過渡，首先是石油，接著是礦產(chǎn)品，現(xiàn)在是煤，而不久后則可能是農(nóng)業(yè)（Jonathan Anderson，2008）。根據(jù)2009年BP世界能源統(tǒng)計報告，2008年世界石油產(chǎn)量為39.28億噸，比上年增長0.4%，其中中國石油生產(chǎn)量為1.89億噸，增長1.40%，占世界份額的4.8%。其中中國石油消費量為3.75億噸，增長3.3%，占世界份額的9.6%，列世界第二位，僅次于美國。2008年由于全球金融危機和經(jīng)濟衰退，全球能源供應超過消費增幅，然而即便在這種情況下，中國能源消費的增長仍然達到全球增量的近3/4（BP世界能源統(tǒng)計報告，2009）。

總體而言，盡管世界原油生產(chǎn)量與增長率均高于消費量與增長率，然而，中國的原油生產(chǎn)量及增長率明顯低于消費量及增長率，而且消費增量大、增長率高，對外依存度已經(jīng)超過50%。所以，未來中國城市化道路必須走資源節(jié)約型發(fā)展模式，提高能源利用效率，并加大能源消費結構的調(diào)整，提高可再生能源與清潔能源的比重，走能源的可持續(xù)發(fā)展道路。

3.未來國際能源價格上漲不可避免。從國際能源價格的變化趨勢來看，2008年是比較特殊的一年。直到2008年上半年，全球經(jīng)濟仍保持著增長的態(tài)勢。石油價格在2008年初也穩(wěn)步上升，7月突破每桶140美元關口，即便扣除通貨膨脹因素，這一數(shù)字仍是歷史之最。之后，金融危機的全面爆發(fā)，使石油價格出現(xiàn)跳水式下滑，到2008年底跌幅超過70%。此外，天然氣與煤炭等能源的市場價格趨勢基本上如出一轍。

然而，如果扣除2008年金融危機這一突發(fā)性重大事件，通過觀察過去石油價格變化的歷史數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)在過去的7－8年時間里，其價格連續(xù)上漲，這在將近150年的石油業(yè)發(fā)展歷史中也尚屬首次。另外，縱觀整個危機后的2008年，各類一次能源的平均價格也都明顯上漲。國際金融危機一定程度上既標志著一個有記錄以來最強勁經(jīng)濟增長時期的終結，同時也是對國際油價的一次“徹底洗牌”，因此，隨著經(jīng)濟發(fā)展步伐的放緩，國際能源價格也在經(jīng)歷重要調(diào)整。因此，危機之后石油價格經(jīng)過大幅震蕩下降后，目前隨著全球經(jīng)濟的回暖，價格也在不斷回調(diào)。因此，我們可以大致推測：未來國際油價可能進一步震蕩走高，對于中國城市化的選擇而言，目前國際能源價格的較低價格是一種戰(zhàn)略機遇，我們應該好好把握。

4.環(huán)境惡化使能源問題雪上加霜。在過去的高速經(jīng)濟增長中，環(huán)境惡化日益成為中國面臨的一個重大的、難以克服的問題，同時也使以上三個問題變得更加嚴重。具體而言，一方面，中國的絕大部分電力能源是燃煤發(fā)電，然而中國大多數(shù)的燃煤發(fā)電廠遠不如發(fā)達國家的發(fā)電廠那樣清潔；另一方面，中國的環(huán)境收費機制遠不健全，使得污染這種產(chǎn)生負外部性的產(chǎn)品無法正常定價，并進入產(chǎn)品成本核算，因此無法顯著地減少污染。據(jù)統(tǒng)計，全球30個污染最嚴重的城市中，中國有20個城市名列其中（世界銀行，2007）。酸雨、水資源不足、沙漠化等問題也是中國目前所面臨的迫在眉睫的問題，此外，中國在全球氣候變化上的影響也日益擴大，為中國未來的發(fā)展帶來越來越多的挑戰(zhàn)?？傮w而言，未來為了克服和治理環(huán)境問題，中國長期經(jīng)濟增長的速度也不避免地受到影響，據(jù)測算，中國每年在治理空氣污染的費用占GDP的比重為3%－7%，這必然會加大城市化的成本，因此未來中國城市化必然走可持續(xù)的發(fā)展道路。

（三）公共服務政府融資約束

城市的迅速擴張也對中央和地方政府的公共服務能力提出了巨大挑戰(zhàn)，如何通過公共融資以滿足增長的城市人口對城市公共服務的需求將成為未來一段時期政府公共支出的重點。據(jù)估計，未來20年，中國城市的政府支出規(guī)模將增加5倍，由目前的每年2萬億元支出規(guī)模增加到2025年的10萬億元，這將對政府的融資能力提出挑戰(zhàn)。

1.政府公共支出結構將發(fā)生重大改變。一般而言，政府公共支出主要包括行政管理、公共服務、城市建設、社會保障及其他支出。從目前的情況看，行政管理和公共服務是最大的兩類支出渠道，分別約占城市政府支出總規(guī)模的50%、30%。然而，隨著城市化進程的不斷加快，未來政府支出的基本結構也將發(fā)生重大調(diào)整?？梢灶A料，未來公共服務支出將成為政府支出的主體。這是因為，一方面，隨著城市人口的膨脹，公共服務需求覆蓋的人口總量會明顯增加；另一方面，市民個人財富的增長也會對公共服務提出更高的要求。麥肯錫數(shù)據(jù)顯示，公共服務占總支出的比例將由日前的30%左右的水平，提高到2025年的47%。此外，為了提高城市的宜居環(huán)境，大量的城市基礎設施也將是政府支出的一個重要渠道。例如，在交通運輸方面，據(jù)估計，2025年之前，中國將有170座城市滿足城市大眾交通系統(tǒng)的規(guī)劃要求，這將是歐洲該類城市數(shù)量的兩倍以上。這會引發(fā)大規(guī)模的大眾交通建設高潮。另外，中國還將建設多達50億平方米的公路和2.8萬公里的地鐵。

2.城市化和公共服務對政府融資能力提出更高要求。高速的城市化進程意味著必須為更多、更高的公共服務提供資金支持。可以預計，未來的幾十年內(nèi)，中央和地方政府的公共支出將面臨巨大壓力。特別是考慮到規(guī)模龐大的流動人口，如果為這些全國各地的流動人口提供公共服務、醫(yī)療保健和教育等福利，那么政府的融資需求將會更大。因此，福利支出再加上基礎設施建設，將對整個社會的公共融資系統(tǒng)帶來巨大沖擊。在我們看來，未來政府城市化所需資金將會來源于以下幾個方面。

首先，快速增長的經(jīng)濟將成為政府資金的重要來源。盡管城市化的資金需求巨大，但是考慮到未來中國經(jīng)濟增長的樂觀預期，整體而言，城市化公共融資的總體需求增長相對于GDP增長的比例將會是小幅增長。當然，也許更重要的是如何在不同的城市和區(qū)域合理分配資金。在過去的幾十年里，中國的城市化發(fā)展是不平衡的，因此未來的資金安排應盡量避免進一步惡化這個問題。

其次，出讓土地獲得收入。這一部分收入來源在政府資金里一直發(fā)揮著重要作用，是地方政府解決資金不足的重要渠道，但是可以預見，這是難以持續(xù)的。這里最重要的挑戰(zhàn)來自于中央政府嚴格的征地政策，預計未來依賴征地進行融資將會變得更加困難。

再次，城市全要素生產(chǎn)率的提高將會節(jié)約政府支出。這里的一個重要原因就是全要素生產(chǎn)率的提高可以使城市發(fā)展集約型地使用資源，從而降低支出。在土地使用方面，高效和集中發(fā)展的城市化將會提高城市的使用效率；另外，公共服務供給效率的提高，特別是醫(yī)療保健服務效率的提高將會降低政府支出的部分壓力。據(jù)估計，城市生產(chǎn)力提高將減少政府公共支出約1萬億元。

然而，盡管如此，在一些城市仍有可能出現(xiàn)大量的政府赤字，這是因為經(jīng)濟的高速增長無法滿足城市預算中公共服務、管理費用及其他支出的更快增長，因此，未來地方政府融資的壓力將持續(xù)存在，無法回避。

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（作者簡介：巴曙松，國務院發(fā)展研究中心金融研究所副所長，華中科技大學經(jīng)濟學院教授，博士生導師，研究方向：貨幣政策、金融機構風險管理與金融市場監(jiān)管、基金與企業(yè)年金；邢毓靜，中國人民銀行貨幣政策司副司長，研究方向：貨幣政策；楊現(xiàn)領，華中科技大學經(jīng)濟學院博士研究生，研究方向：國際貨幣、貨幣政策及銀行監(jiān)管。）