我國深化行政管理體制改革的總體目標是到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制?；诖?，作為深化行政管理體制改革重要內容和重大舉措的大部制改革的目標指向，就需要我們深入挖掘和系統(tǒng)分析。我們認為，涉及政府權力結構調整和政府運行機制重塑的大部制改革具有初級目標、中級目標和根本目標三個層次。

一、初級目標：實現(xiàn)政府職能的有機統(tǒng)一

我國在計劃經濟體制下形成的按照專業(yè)和行業(yè)管理職能設置政府機構的狀況雖經多次政府機構改革而有很大改觀，目前仍存在分工過細、總量偏多、不同部門之間的職能相互交叉重疊等問題。有學者統(tǒng)計，在國務院現(xiàn)有的部門中，僅建設部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。另外，農業(yè)的產前、產中、產后管理涉及14個部委[1]。政府職能的分散、交叉與重疊導致長期以來我國政府管理存在調控與監(jiān)管不力、政出多門、各自為政、行政成本高、政務信息難以共享、協(xié)調配合困難、決策質量不高、執(zhí)行力度不強、行政效率低下等問題，進而引發(fā)管理危機，并嚴重損害政府的形象，使社會公眾對政府產生極大的不滿意和不信任。因此，政府機構改革勢在必行，大部制改革也應運而生。

與按照專業(yè)和行業(yè)管理職能設置政府機構的“小部門體制”不同，大部制是一種政府事務綜合管理體制，是按照政府事務綜合管理原則來設置政府機構，把職能和性質相同或者相近的多個事務分配給一個部門。由于急于擺脫計劃經濟體制的桎梏與體制性困局，在以往歷次政府機構改革中，我國注意到了政府與市場邊界的劃分，即主要進行的是政府職能與作用范圍的第一次界定，卻忽視了政府職能的二次配置，即政府職能在各級政府以及政府部門之間的分配。大部制改革就是要在科學合理地界定與切實有效地轉變我國政府職能的基礎上，按照既有利于國家政權的統(tǒng)一，又能充分調動中央和地方積極性的原則，依法明確劃分和配置中央政府與地方各級政府的職能權限。中央政府要加強經濟社會事務的宏觀管理，進一步減少在具體事務管理方面對地方政府的干預，逐步實現(xiàn)管理重心的下移，把更多的精力轉移到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標準規(guī)范上，維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。各級地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規(guī)的有效實施，加強對本地區(qū)經濟社會事務的統(tǒng)籌協(xié)調，強化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責，做好面向基層和群眾的服務與管理，維護市場秩序和社會安定，促進經濟和社會事業(yè)的健康有序發(fā)展，增強地方特別是基層政府提供公共服務的能力。同時，要按照政府事務綜合管理的原則，合理界定各級政府部門的職能和理順政府部門之間的職責分工，整合、歸并政府相關、相同和相近的職能，堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項要明確牽頭部門，分清主次責任，健全政府部門之間的協(xié)調配合機制，切實解決現(xiàn)行政府部門職能配置方面存在的職能分散、交叉和重疊的弊病。大部制改革正是通過前述中央政府與地方政府、各級政府部門之間職能的二次配置改革措施與方略的實施和推進，最終實現(xiàn)政府職能配置的有機統(tǒng)一，從而為政府部門與機構設置的科學合理及其權責的統(tǒng)一奠定基礎。

2008年啟動的國務院機構改革的任務就是要合理配置宏觀調控部門職能，加強能源環(huán)境管理機構的改革，完善工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制，加強與整合社會管理和公共服務部門的職能。能源關系國計民生，關系經濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家安全，能源問題涉及多領域、多部門，為加強能源行業(yè)的管理，妥善應對日益增長的能源需求和復雜的國際能源形勢，將國家發(fā)展和改革委員會的有關能源行業(yè)管理的職能與國家能源領導小組辦公室的職能、國防科學技術工業(yè)委員會的核電管理職能進行整合，劃入新組建的國家能源局，形成國家能源管理職能的有機統(tǒng)一。另外，工業(yè)行業(yè)管理職能由國家發(fā)展和改革委員會、國防科學技術工業(yè)委員會、信息產業(yè)部等分別承擔，將這些職能劃入新組建的工業(yè)和信息化部，能夠實現(xiàn)工業(yè)行業(yè)管理職能的有機統(tǒng)一。

二、中級目標：法治政府的建立

依法治國，建設社會主義法治國家是我國憲法規(guī)定的治國基本方略和憲政目標。中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》明確規(guī)定，行政管理體制改革是政治體制改革的重要內容，必須與完善社會主義市場經濟體制相適應，與建設社會主義民主政治和法治國家相協(xié)調。因此，作為行政管理體制改革重要內容和重大舉措的大部制改革亦應對法治國家及法治政府建設作出積極的回應。

1.大部制改革對法治政府建設的回應

1999年3月15日，第九屆全國人民代表大會第二次會議通過了憲法修正案，在《中華人民共和國憲法》第五條中增加規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”，從而使依法治國基本方略得到國家根本大法的確認和保障。1999年11月8日，國務院發(fā)布的《國務院關于全面推進依法行政的決定》闡明了依法行政與依法治國的關系，即依法行政是依法治國的重要組成部分，在很大程度上對依法治國基本方略的實行具有決定性的意義。溫家寶總理在2004年3月16日召開的第十屆全國人民代表大會二次會議上所作的政府工作報告中總結道：“我們按照執(zhí)政為民的要求和建設法治政府的目標，突出強調實行科學民主決策、堅持依法行政和加強行政監(jiān)督三項基本準則，并認真貫徹執(zhí)行”。這是我國第一次正式提出“法治政府”的概念和建設法治政府的目標。隨后，國務院于同年3月22日發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》中，開宗明義地表明制定本實施綱要的目的就是為了堅持執(zhí)政為民，全面推進依法行政，建設法治政府，同時明確指出全面推進依法行政的目標是，經過十年左右堅持不懈的努力，基本建設成法治政府。由此，建設法治政府成為了我國建設社會主義法治國家的核心與關鍵。如此一來，依法治國、建設社會主義法治國家的法治理想，在很大程度上就被轉化為要實現(xiàn)依法行政、建設法治政府的目標。貫徹依法治國基本方略，推進依法行政，建設法治政府，標志著中國治國理政從理念到方式的革命性變化，具有劃時代的重要意義①。

大部制改革對法治政府建設的回應就是要積極推動和加快我國法治政府建設的進程，這一點并不難理解。首先，我國實施大部制改革、深化行政管理體制改革的指導思想，就是要按照建設有限政府、法治政府、服務政府、責任政府和廉潔高效政府的要求，著力轉變政府職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，做到權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、保障到位、監(jiān)督有力。其次，堅持與完善社會主義市場經濟體制相適應，與建設社會主義民主政治和法治國家相協(xié)調，是我國實施大部制改革、深化行政管理體制改革必須遵循的基本原則之一。再次，我國實施大部制改革、深化行政管理體制改革的總體目標就是要實現(xiàn)政府組織機構及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉變，而近期目標是加快政府職能轉變，深化政府機構改革，加強依法行政和制度建設，為實現(xiàn)總體目標打下堅實基礎。最后，大部制改革的具體內容包括：規(guī)范行政決策行為，完善科學民主決策機制，加強和改進政府立法工作；理順和健全行政執(zhí)法體制，整合執(zhí)法監(jiān)管力量，解決多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法問題；調整和完善垂直管理體制，進一步理順和明確權責關系；加快推進機構編制管理的法制化進程，認真執(zhí)行政府組織法律法規(guī)和機構編制管理規(guī)定，對違反規(guī)定的限期予以糾正。

2.法治政府建設的基本要求與主要內容

法治政府建設的基本要求體現(xiàn)在合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權責統(tǒng)一六個方面。與基本要求相適應，我國在開展和推進大部制改革時，應著重做好五個方面的工作。

(1)加強和改進政府立法和制度建設。依法行政首先要解決有法可依的問題，要按照有利于調動人民群眾積極性和創(chuàng)造性、激發(fā)社會活力和競爭力、解放和發(fā)展生產力、維護公平正義、規(guī)范權力運行的要求，著眼于服務經濟社會發(fā)展大局，重點完善經濟體制、改善民生和發(fā)展社會事業(yè)以及政府自身建設方面的立法；完善公眾參與政府立法的制度和機制，建立健全專家咨詢論證制度，堅決克服政府立法過程中的部門利益和地方保護傾向，積極探索政府立法成本效益分析、社會風險評估、項目實施后評估等工作，切實提高立法質量；加強對行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理，健全規(guī)范性文件制定程序，強化規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查。

(2)健全和完善行政決策機制。決策是行政行為的起點，科學決策是正確行政的前提和基礎。要規(guī)范行政決策程序，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序，建立和實施重大行政決策聽證制度，建立和推行重大行政決策的合法性審查制度，堅持重大行政決策集體決定制度。要建立與完善部門論證、專家咨詢、公眾參與、專業(yè)機構測評相結合的風險評估機制，對重大政策、重大項目等決策事項進行合法性、合理性、可行性和可控性評估，重點是進行社會穩(wěn)定、環(huán)境、經濟等方面的風險評估。要建立重大行政決策實施后評價制度和行政決策責任追究制度，全面評估決策執(zhí)行效果，并根據(jù)評估結果決定是否對決策予以調整變革或者停止執(zhí)行，按照“誰決策、誰負責”的原則嚴格追究決策失誤的責任，實現(xiàn)決策權力與決策責任的有機統(tǒng)一。

(3)強化公正文明行政執(zhí)法。行政執(zhí)法是政府大量的、日常性行政活動，與行政相對人的切身利益密切相關。各級政府要嚴格依法履行職責，全面履行政府職能，尤其要重視社會管理和公共服務職能的履行，著力保障和改善民生，加大行政執(zhí)法力度，提高政府公信力。要繼續(xù)推進行政執(zhí)法體制改革，改進和創(chuàng)新執(zhí)法方式，堅持管理與服務并重、處置與疏導結合，加強行政執(zhí)法信息化建設，完善行政執(zhí)法經費保障機制。要規(guī)范行政執(zhí)法行為，各級行政機關要強化程序意識，嚴格按程序執(zhí)法，遵循比例原則，建立行政裁量權基準制度。要加強行政執(zhí)法隊伍建設，嚴格執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，加強執(zhí)法評議考核，評議考核結果要作為執(zhí)法人員獎勵懲處、晉職晉級的重要依據(jù)，嚴格落實行政執(zhí)法責任制。

(4)全面推進政務公開。公開透明、讓權力在陽光下運行，是法治政府的重要特征。認真貫徹實施《中華人民共和國政府信息公開條例》，加大主動公開力度，重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業(yè)建設等領域的政府信息公開，依法及時答復行政相對人申請公開的政府信息，建立健全政府信息公開的監(jiān)督和保障機制；推進辦事公開，拓寬辦事公開領域，依法公開辦事依據(jù)、條件、要求、過程和結果，切實推進公共企事業(yè)單位的辦事公開工作；進一步加強電子政務建設，進一步規(guī)范和發(fā)展各級各類行政服務中心，進一步推行網上電子審批、“一個窗口對外”和“一站式”服務，創(chuàng)新政務公開方式。

(5)健全行政監(jiān)督體系和問責制度。規(guī)范權力運行，要靠法制和監(jiān)督。各級人民政府和政府部門要自覺接受監(jiān)督，拓寬群眾監(jiān)督渠道，完善群眾舉報投訴制度，高度重視輿論監(jiān)督；切實加強政府內部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，保障和支持審計、監(jiān)察等部門依法獨立行使監(jiān)督權；嚴格執(zhí)行《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國公務員法》、《行政機關公務員處分條例》和《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，嚴格行政問責，切實做到有錯必糾、有責必問。

總之，通過上述努力，切實提高制度建設的質量，促使行政機關及其公務人員觀念轉軌、行為入軌，創(chuàng)新管理方式，提升治理水平，保證法律法規(guī)正確有效執(zhí)行，保障行政權力規(guī)范高效行使，不斷增強政府的公信力和政府行為的可接受性，增強公眾對政府的信賴，全面提升政府依法行政的能力和水平，確保法治政府的真正建立。