我國(guó)深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制?；诖?，作為深化行政管理體制改革重要內(nèi)容和重大舉措的大部制改革的目標(biāo)指向，就需要我們深入挖掘和系統(tǒng)分析。我們認(rèn)為，涉及政府權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整和政府運(yùn)行機(jī)制重塑的大部制改革具有初級(jí)目標(biāo)、中級(jí)目標(biāo)和根本目標(biāo)三個(gè)層次。

一、初級(jí)目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)政府職能的有機(jī)統(tǒng)一

我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的按照專(zhuān)業(yè)和行業(yè)管理職能設(shè)置政府機(jī)構(gòu)的狀況雖經(jīng)多次政府機(jī)構(gòu)改革而有很大改觀(guān)，目前仍存在分工過(guò)細(xì)、總量偏多、不同部門(mén)之間的職能相互交叉重疊等問(wèn)題。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，在國(guó)務(wù)院現(xiàn)有的部門(mén)中，僅建設(shè)部門(mén)就與發(fā)改委、交通部門(mén)、水利部門(mén)、鐵道部門(mén)、國(guó)土部門(mén)等24個(gè)部門(mén)存在職責(zé)交叉。另外，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個(gè)部委[1]。政府職能的分散、交叉與重疊導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府管理存在調(diào)控與監(jiān)管不力、政出多門(mén)、各自為政、行政成本高、政務(wù)信息難以共享、協(xié)調(diào)配合困難、決策質(zhì)量不高、執(zhí)行力度不強(qiáng)、行政效率低下等問(wèn)題，進(jìn)而引發(fā)管理危機(jī)，并嚴(yán)重?fù)p害政府的形象，使社會(huì)公眾對(duì)政府產(chǎn)生極大的不滿(mǎn)意和不信任。因此，政府機(jī)構(gòu)改革勢(shì)在必行，大部制改革也應(yīng)運(yùn)而生。

與按照專(zhuān)業(yè)和行業(yè)管理職能設(shè)置政府機(jī)構(gòu)的“小部門(mén)體制”不同，大部制是一種政府事務(wù)綜合管理體制，是按照政府事務(wù)綜合管理原則來(lái)設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，把職能和性質(zhì)相同或者相近的多個(gè)事務(wù)分配給一個(gè)部門(mén)。由于急于擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的桎梏與體制性困局，在以往歷次政府機(jī)構(gòu)改革中，我國(guó)注意到了政府與市場(chǎng)邊界的劃分，即主要進(jìn)行的是政府職能與作用范圍的第一次界定，卻忽視了政府職能的二次配置，即政府職能在各級(jí)政府以及政府部門(mén)之間的分配。大部制改革就是要在科學(xué)合理地界定與切實(shí)有效地轉(zhuǎn)變我國(guó)政府職能的基礎(chǔ)上，按照既有利于國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)一，又能充分調(diào)動(dòng)中央和地方積極性的原則，依法明確劃分和配置中央政府與地方各級(jí)政府的職能權(quán)限。中央政府要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的宏觀(guān)管理，進(jìn)一步減少在具體事務(wù)管理方面對(duì)地方政府的干預(yù)，逐步實(shí)現(xiàn)管理重心的下移，把更多的精力轉(zhuǎn)移到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一。各級(jí)地方政府要確保中央方針政策和國(guó)家法律法規(guī)的有效實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，做好面向基層和群眾的服務(wù)與管理，維護(hù)市場(chǎng)秩序和社會(huì)安定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的健康有序發(fā)展，增強(qiáng)地方特別是基層政府提供公共服務(wù)的能力。同時(shí)，要按照政府事務(wù)綜合管理的原則，合理界定各級(jí)政府部門(mén)的職能和理順政府部門(mén)之間的職責(zé)分工，整合、歸并政府相關(guān)、相同和相近的職能，堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，確需多個(gè)部門(mén)管理的事項(xiàng)要明確牽頭部門(mén)，分清主次責(zé)任，健全政府部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，切實(shí)解決現(xiàn)行政府部門(mén)職能配置方面存在的職能分散、交叉和重疊的弊病。大部制改革正是通過(guò)前述中央政府與地方政府、各級(jí)政府部門(mén)之間職能的二次配置改革措施與方略的實(shí)施和推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)政府職能配置的有機(jī)統(tǒng)一，從而為政府部門(mén)與機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)合理及其權(quán)責(zé)的統(tǒng)一奠定基礎(chǔ)。

2008年啟動(dòng)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)就是要合理配置宏觀(guān)調(diào)控部門(mén)職能，加強(qiáng)能源環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的改革，完善工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)管理體制，加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門(mén)的職能。能源關(guān)系國(guó)計(jì)民生，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家安全，能源問(wèn)題涉及多領(lǐng)域、多部門(mén)，為加強(qiáng)能源行業(yè)的管理，妥善應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的能源需求和復(fù)雜的國(guó)際能源形勢(shì)，將國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的有關(guān)能源行業(yè)管理的職能與國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職能、國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)的核電管理職能進(jìn)行整合，劃入新組建的國(guó)家能源局，形成國(guó)家能源管理職能的有機(jī)統(tǒng)一。另外，工業(yè)行業(yè)管理職能由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)、信息產(chǎn)業(yè)部等分別承擔(dān)，將這些職能劃入新組建的工業(yè)和信息化部，能夠?qū)崿F(xiàn)工業(yè)行業(yè)管理職能的有機(jī)統(tǒng)一。

二、中級(jí)目標(biāo)：法治政府的建立

依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是我國(guó)憲法規(guī)定的治國(guó)基本方略和憲政目標(biāo)。中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》明確規(guī)定，行政管理體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，必須與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與建設(shè)社會(huì)主義民主政治和法治國(guó)家相協(xié)調(diào)。因此，作為行政管理體制改革重要內(nèi)容和重大舉措的大部制改革亦應(yīng)對(duì)法治國(guó)家及法治政府建設(shè)作出積極的回應(yīng)。

1.大部制改革對(duì)法治政府建設(shè)的回應(yīng)

1999年3月15日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了憲法修正案，在《中華人民共和國(guó)憲法》第五條中增加規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，從而使依法治國(guó)基本方略得到國(guó)家根本大法的確認(rèn)和保障。1999年11月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》闡明了依法行政與依法治國(guó)的關(guān)系，即依法行政是依法治國(guó)的重要組成部分，在很大程度上對(duì)依法治國(guó)基本方略的實(shí)行具有決定性的意義。溫家寶總理在2004年3月16日召開(kāi)的第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)二次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中總結(jié)道：“我們按照?qǐng)?zhí)政為民的要求和建設(shè)法治政府的目標(biāo)，突出強(qiáng)調(diào)實(shí)行科學(xué)民主決策、堅(jiān)持依法行政和加強(qiáng)行政監(jiān)督三項(xiàng)基本準(zhǔn)則，并認(rèn)真貫徹執(zhí)行”。這是我國(guó)第一次正式提出“法治政府”的概念和建設(shè)法治政府的目標(biāo)。隨后，國(guó)務(wù)院于同年3月22日發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中，開(kāi)宗明義地表明制定本實(shí)施綱要的目的就是為了堅(jiān)持執(zhí)政為民，全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，同時(shí)明確指出全面推進(jìn)依法行政的目標(biāo)是，經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本建設(shè)成法治政府。由此，建設(shè)法治政府成為了我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的核心與關(guān)鍵。如此一來(lái)，依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的法治理想，在很大程度上就被轉(zhuǎn)化為要實(shí)現(xiàn)依法行政、建設(shè)法治政府的目標(biāo)。貫徹依法治國(guó)基本方略，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，標(biāo)志著中國(guó)治國(guó)理政從理念到方式的革命性變化，具有劃時(shí)代的重要意義①。

大部制改革對(duì)法治政府建設(shè)的回應(yīng)就是要積極推動(dòng)和加快我國(guó)法治政府建設(shè)的進(jìn)程，這一點(diǎn)并不難理解。首先，我國(guó)實(shí)施大部制改革、深化行政管理體制改革的指導(dǎo)思想，就是要按照建設(shè)有限政府、法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府和廉潔高效政府的要求，著力轉(zhuǎn)變政府職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、保障到位、監(jiān)督有力。其次，堅(jiān)持與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與建設(shè)社會(huì)主義民主政治和法治國(guó)家相協(xié)調(diào)，是我國(guó)實(shí)施大部制改革、深化行政管理體制改革必須遵循的基本原則之一。再次，我國(guó)實(shí)施大部制改革、深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，而近期目標(biāo)是加快政府職能轉(zhuǎn)變，深化政府機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。最后，大部制改革的具體內(nèi)容包括：規(guī)范行政決策行為，完善科學(xué)民主決策機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法工作；理順和健全行政執(zhí)法體制，整合執(zhí)法監(jiān)管力量，解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題；調(diào)整和完善垂直管理體制，進(jìn)一步理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系；加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理的法制化進(jìn)程，認(rèn)真執(zhí)行政府組織法律法規(guī)和機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定，對(duì)違反規(guī)定的限期予以糾正。

2.法治政府建設(shè)的基本要求與主要內(nèi)容

法治政府建設(shè)的基本要求體現(xiàn)在合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信和權(quán)責(zé)統(tǒng)一六個(gè)方面。與基本要求相適應(yīng)，我國(guó)在開(kāi)展和推進(jìn)大部制改革時(shí)，應(yīng)著重做好五個(gè)方面的工作。

(1)加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法和制度建設(shè)。依法行政首先要解決有法可依的問(wèn)題，要按照有利于調(diào)動(dòng)人民群眾積極性和創(chuàng)造性、激發(fā)社會(huì)活力和競(jìng)爭(zhēng)力、解放和發(fā)展生產(chǎn)力、維護(hù)公平正義、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的要求，著眼于服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，重點(diǎn)完善經(jīng)濟(jì)體制、改善民生和發(fā)展社會(huì)事業(yè)以及政府自身建設(shè)方面的立法；完善公眾參與政府立法的制度和機(jī)制，建立健全專(zhuān)家咨詢(xún)論證制度，堅(jiān)決克服政府立法過(guò)程中的部門(mén)利益和地方保護(hù)傾向，積極探索政府立法成本效益分析、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、項(xiàng)目實(shí)施后評(píng)估等工作，切實(shí)提高立法質(zhì)量；加強(qiáng)對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理，健全規(guī)范性文件制定程序，強(qiáng)化規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查。

(2)健全和完善行政決策機(jī)制。決策是行政行為的起點(diǎn)，科學(xué)決策是正確行政的前提和基礎(chǔ)。要規(guī)范行政決策程序，把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序，建立和實(shí)施重大行政決策聽(tīng)證制度，建立和推行重大行政決策的合法性審查制度，堅(jiān)持重大行政決策集體決定制度。要建立與完善部門(mén)論證、專(zhuān)家咨詢(xún)、公眾參與、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)測(cè)評(píng)相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)重大政策、重大項(xiàng)目等決策事項(xiàng)進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評(píng)估，重點(diǎn)是進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。要建立重大行政決策實(shí)施后評(píng)價(jià)制度和行政決策責(zé)任追究制度，全面評(píng)估決策執(zhí)行效果，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定是否對(duì)決策予以調(diào)整變革或者停止執(zhí)行，按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則嚴(yán)格追究決策失誤的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)力與決策責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一。

(3)強(qiáng)化公正文明行政執(zhí)法。行政執(zhí)法是政府大量的、日常性行政活動(dòng)，與行政相對(duì)人的切身利益密切相關(guān)。各級(jí)政府要嚴(yán)格依法履行職責(zé)，全面履行政府職能，尤其要重視社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的履行，著力保障和改善民生，加大行政執(zhí)法力度，提高政府公信力。要繼續(xù)推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，改進(jìn)和創(chuàng)新執(zhí)法方式，堅(jiān)持管理與服務(wù)并重、處置與疏導(dǎo)結(jié)合，加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)，完善行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。要規(guī)范行政執(zhí)法行為，各級(jí)行政機(jī)關(guān)要強(qiáng)化程序意識(shí)，嚴(yán)格按程序執(zhí)法，遵循比例原則，建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。要加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，加強(qiáng)執(zhí)法評(píng)議考核，評(píng)議考核結(jié)果要作為執(zhí)法人員獎(jiǎng)勵(lì)懲處、晉職晉級(jí)的重要依據(jù)，嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。

(4)全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)。公開(kāi)透明、讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是法治政府的重要特征。認(rèn)真貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，加大主動(dòng)公開(kāi)力度，重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開(kāi)，依法及時(shí)答復(fù)行政相對(duì)人申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息，建立健全政府信息公開(kāi)的監(jiān)督和保障機(jī)制；推進(jìn)辦事公開(kāi)，拓寬辦事公開(kāi)領(lǐng)域，依法公開(kāi)辦事依據(jù)、條件、要求、過(guò)程和結(jié)果，切實(shí)推進(jìn)公共企事業(yè)單位的辦事公開(kāi)工作；進(jìn)一步加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范和發(fā)展各級(jí)各類(lèi)行政服務(wù)中心，進(jìn)一步推行網(wǎng)上電子審批、“一個(gè)窗口對(duì)外”和“一站式”服務(wù)，創(chuàng)新政務(wù)公開(kāi)方式。

(5)健全行政監(jiān)督體系和問(wèn)責(zé)制度。規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，要靠法制和監(jiān)督。各級(jí)人民政府和政府部門(mén)要自覺(jué)接受監(jiān)督，拓寬群眾監(jiān)督渠道，完善群眾舉報(bào)投訴制度，高度重視輿論監(jiān)督；切實(shí)加強(qiáng)政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)監(jiān)督，保障和支持審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)；嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》和《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，嚴(yán)格行政問(wèn)責(zé)，切實(shí)做到有錯(cuò)必糾、有責(zé)必問(wèn)。

總之，通過(guò)上述努力，切實(shí)提高制度建設(shè)的質(zhì)量，促使行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員觀(guān)念轉(zhuǎn)軌、行為入軌，創(chuàng)新管理方式，提升治理水平，保證法律法規(guī)正確有效執(zhí)行，保障行政權(quán)力規(guī)范高效行使，不斷增強(qiáng)政府的公信力和政府行為的可接受性，增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信賴(lài)，全面提升政府依法行政的能力和水平，確保法治政府的真正建立。