三、根本目標(biāo)：服務(wù)型政府的形成

以上目標(biāo)僅為初級(jí)和中級(jí)目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上我們還需要進(jìn)一步改革和努力，最終建立和形成服務(wù)型政府，真正踐行“全心全意為人民服務(wù)”的主導(dǎo)行政價(jià)值觀，切實(shí)實(shí)現(xiàn)我國行政體制的轉(zhuǎn)型。服務(wù)型政府是目的與手段、價(jià)值與工具的統(tǒng)一，與法治政府、責(zé)任政府、廉潔政府、有限政府、善治政府相比，其涵義更豐富、更具有包容性，它們只是實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型政府”這一主導(dǎo)價(jià)值的操作性工具，構(gòu)成了服務(wù)型政府建設(shè)的路徑。

1.服務(wù)型政府目標(biāo)的確立

政府是一國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和社會(huì)價(jià)值的重要制度安排，政府的角色定位即其存在的目的是一個(gè)古老而常青的話題，引起了許多哲人和智者的思索。我們認(rèn)為，作為政府重要內(nèi)容和要素的公共權(quán)力應(yīng)當(dāng)是認(rèn)識(shí)和解答這一問題的一個(gè)有效路徑。公共權(quán)力的邏輯基礎(chǔ)是作為實(shí)現(xiàn)權(quán)利的手段而產(chǎn)生的，公共權(quán)力的正當(dāng)性來源于權(quán)力主體的授權(quán)。但正如法國著名公法學(xué)家萊昂·狄驥所說：“公共權(quán)力絕不能因?yàn)樗钠鹪炊徽J(rèn)為合法，而只能因?yàn)樗勒辗煞ㄒ?guī)所作的服務(wù)而被認(rèn)為合法”[2]。“公共服務(wù)的概念正在取代主權(quán)的概念。國家不再是一種發(fā)布命令的主權(quán)權(quán)力。它是由一群個(gè)人組成的機(jī)構(gòu)，這些個(gè)人必須使用他們所擁有的力量來服務(wù)于公眾需要。公共服務(wù)概念是現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)。沒有什么概念比這一概念更加深入地根植于社會(huì)生活的事實(shí)。”[3]據(jù)此，作為公共權(quán)力行使主體的政府自然應(yīng)當(dāng)將其角色定位于為社會(huì)公眾提供服務(wù)。也就是說，“就公共行政而言，最重要的并且最有價(jià)值的就是我們?yōu)楣穹?wù)以增進(jìn)公共利益。政府要負(fù)責(zé)改進(jìn)公共衛(wèi)生狀況，要負(fù)責(zé)維護(hù)公共安全，要負(fù)責(zé)提高我們的環(huán)境質(zhì)量，等等”[4]。政府的責(zé)任就是為了促進(jìn)公共利益，積極回應(yīng)社會(huì)公眾的需求和愿望，提供公共服務(wù)。這些洞見促使我們冷靜地分析和反思長(zhǎng)期以來我國政府的角色定位與職責(zé)界定方面存在的問題和偏差，引領(lǐng)我們圍繞政府職能的轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)的整合、運(yùn)行機(jī)制的重塑等方面全面推進(jìn)大部制改革，最終有效理順和建立政府和公民之間的關(guān)系。具體來說，從大部制改革的以下思路和內(nèi)容可以清晰地勾勒出大部制改革的服務(wù)型政府目標(biāo)取向。

從政府行政的觀念上看，大部制改革就是要徹底扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來形成的政府本位、權(quán)力中心主義的管制理念和行為關(guān)系上的強(qiáng)制、不信任與對(duì)抗的國家行政理念，確立起公民本位、權(quán)利中心主義的公共行政服務(wù)理念，著力提升社會(huì)公眾的法律地位，將公眾置于公共行政的中心位置，使政府與公民之間形成服務(wù)、信任與合作的良性關(guān)系，提高公共治理和公共服務(wù)的水平。

從政府職能范圍上看，大部制改革就是要通過政府職能的切實(shí)轉(zhuǎn)變和合理界定來改變我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的全能政府模式，認(rèn)清政府失靈的客觀現(xiàn)實(shí)與能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，使政府從對(duì)市場(chǎng)的微觀、直接干預(yù)和管制中抽身出來，凡是公民、法人和其他組織能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者社會(huì)中介機(jī)構(gòu)能夠自律解決的事項(xiàng)，政府就不要通過行政管理去解決，只需要強(qiáng)化公共服務(wù)職能建設(shè)。

從政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置上看，大部制改革就是要按照政府事務(wù)綜合管理的要求，撤并、整合在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的按照專業(yè)和行業(yè)管理職能設(shè)置而成的部門林立、權(quán)責(zé)交叉、政出多門的政府部門架構(gòu)，建立起寬職能、少機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)順的政府組織結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)配合、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，以及時(shí)、有效地回應(yīng)社會(huì)公眾的需求和高質(zhì)量、高效率地提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

從政府治理的方式上看，大部制改革就是要改變傳統(tǒng)管制行政中單純依靠單方性的命令、強(qiáng)制手段和方式來實(shí)現(xiàn)行政目的的情形，通過聽證、協(xié)商、合同、指導(dǎo)等多元化的、柔性的、富含民主精神的參與制度的供給，賦予社會(huì)公眾對(duì)服務(wù)的選擇權(quán)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與公共治理的主動(dòng)性和積極性，使政府和公民雙方在合作、互動(dòng)與互利中實(shí)現(xiàn)各自預(yù)期地提供服務(wù)和享受服務(wù)的目的。

從政府責(zé)任的規(guī)定上看，大部制改革就是要糾正現(xiàn)有政府及其部門職責(zé)配置中存在的權(quán)責(zé)脫節(jié)、監(jiān)管乏力、權(quán)力濫用、腐敗叢生等嚴(yán)重弊病，按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，在賦予政府及其部門具體職權(quán)的同時(shí)明確規(guī)定職權(quán)行使的條件、程序和應(yīng)承擔(dān)的行政、法律責(zé)任，明確規(guī)定各級(jí)政府及其部門、工作人員的責(zé)任范圍，并通過推行行政問責(zé)制，切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)須賠償，確保政府及其部門全面正確地履行包括公共服務(wù)在內(nèi)的各項(xiàng)職責(zé)。

2.服務(wù)型政府的基本架構(gòu)

作為大部制改革乃至整個(gè)行政管理體制改革根本目標(biāo)的服務(wù)型政府的建設(shè)，不僅僅是服務(wù)態(tài)度、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式的變化，更是一場(chǎng)涉及政府理念、政府職能、政府結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制等的全方位、多維度的深刻變革與重塑。因此，服務(wù)型政府至少涵蓋了有限政府、法治政府、善治政府和責(zé)任政府等基本內(nèi)容。法治政府前已述及，不再贅述。

(1)服務(wù)型政府是有限政府。“服務(wù)型政府首先要求政府從‘全能政府’轉(zhuǎn)變?yōu)?lsquo;有限政府’，改變政府直接控制生產(chǎn)、交換、分配的每一個(gè)環(huán)節(jié)，幾乎壟斷資源配置、收入分配等所有職能的狀況，將政府職能定位在政策制定、秩序維持、體制創(chuàng)新、社會(huì)整合等方面，堅(jiān)持彌補(bǔ)‘市場(chǎng)失靈’和補(bǔ)充性原則，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)職能與政府職能的協(xié)調(diào)。”[5]有限政府是相對(duì)于歷史上出現(xiàn)過的種種全能政府或無限政府而言的，其強(qiáng)調(diào)政府宏觀調(diào)控和社會(huì)自我管理，尊重市場(chǎng)發(fā)展的客觀規(guī)律，不進(jìn)行過多的直接干預(yù)，只是在必要的時(shí)候加以引導(dǎo)，在市場(chǎng)失靈和社會(huì)不能的領(lǐng)域和范圍內(nèi)發(fā)揮作用。也就是說，“政府應(yīng)該把有限的資源，集中投放在市場(chǎng)最不可能充分解決問題的領(lǐng)域以及政府行動(dòng)有可能產(chǎn)生最大效果的領(lǐng)域”[6]。而且，盡管我們一方面強(qiáng)調(diào)大部制改革和服務(wù)型政府建設(shè)要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，尤其是要更加突出和重視公共服務(wù)職能，防止政府在公共服務(wù)領(lǐng)域“缺位”；但也要糾正“服務(wù)型政府”就是政府要把所有公共服務(wù)職能包下來的偏見，如社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、公共交通、郵電、殯葬、保險(xiǎn)等，這實(shí)質(zhì)上不是建設(shè)服務(wù)型政府，而是與民爭(zhēng)利。公共服務(wù)的提供應(yīng)當(dāng)始終限定在市場(chǎng)不能提供的或者不能很好提供的領(lǐng)域。因?yàn)檎T多新的服務(wù)和福利活動(dòng)可能對(duì)自由構(gòu)成威脅，“盡管這些活動(dòng)從表面上看是純粹的服務(wù)性活動(dòng)，但它們事實(shí)上卻構(gòu)成了對(duì)政府的強(qiáng)制性權(quán)力的實(shí)施，并且是以政府宣稱其在某些領(lǐng)域擁有排他性權(quán)利為基礎(chǔ)的”[7]。

有限政府首先必須做到職能有限，就是要對(duì)政府職能進(jìn)行削減和重新定位，其職責(zé)和功能的發(fā)揮必須限制在一定的范圍內(nèi)，即致力于提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民治理創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和公平的法律秩序，鼓勵(lì)和保護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)。它是“競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則”的制定者和裁判者，不是直接調(diào)控和干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而是讓市場(chǎng)去配置社會(huì)資源。換句話說，服務(wù)型政府背景下的有限政府要求政府從大包大攬的管理理念轉(zhuǎn)變至有所為有所不為的治理理念。同時(shí)，有限政府的結(jié)構(gòu)和規(guī)模是優(yōu)化的、有限的，即隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和削減，不斷撤銷、整合專業(yè)性的、經(jīng)濟(jì)管理性的政府機(jī)構(gòu)；按照職能有機(jī)統(tǒng)一和政府事務(wù)綜合管理的要求，整合、歸并政府相關(guān)、相同或相近的職能機(jī)構(gòu)，綜合設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，呈現(xiàn)寬職能、少機(jī)構(gòu)的局面；打破職責(zé)同構(gòu)、上下一般粗的傳統(tǒng)政府結(jié)構(gòu)模式，不斷調(diào)整中央與地方縱向規(guī)模結(jié)構(gòu)，因地制宜地設(shè)置中央、地方政府部門。當(dāng)然，必須清醒地認(rèn)識(shí)到有限政府并不是指政府的職能、規(guī)模和權(quán)力越小越好，也不是指軟弱無力的政府，而是有限但有效、有為的政府，是政府職能、規(guī)模和權(quán)力保持在合理有效的范圍內(nèi)，能夠全面正確地履行政府職能、高效率高質(zhì)量地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的政府。

(2)服務(wù)型政府是善治政府。“20世紀(jì)中期以后公共行政的最大變遷是公民參與。公民參與不僅促進(jìn)了國家行政的民主化，而且導(dǎo)致了國家行政權(quán)逐步向社會(huì)轉(zhuǎn)移，即公民自治的范圍逐步增大。因此，在現(xiàn)代社會(huì)，行政民主的要求已不再僅僅是責(zé)任政府，而是必須以公民通過多種途徑和形式直接參與和自治為補(bǔ)充”[8]。我國當(dāng)下進(jìn)行的大部制改革和服務(wù)型政府建設(shè)同樣具有公共行政改革的共同特性和要求。

我國的服務(wù)型政府建立在民主政治的社會(huì)制度基礎(chǔ)之上，重新調(diào)整自己的定位和行為方式，承認(rèn)和確立公民的社會(huì)主體地位，保障公民自由、平等權(quán)利和廣泛參與的組織機(jī)制，形成公民與政府之間的對(duì)等和互動(dòng)關(guān)系，通過多元參與途徑的制度性機(jī)制確保社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的提供、自身生存條件的改善等的積極、有效參與，協(xié)調(diào)不同利益需求，推動(dòng)不同主體之間通過合作來實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的共同治理。也就是說，服務(wù)型政府中，公共管理已經(jīng)走出政府單中心主義的管理模式，政府不再是公共管理體系中的唯一權(quán)力中心，強(qiáng)調(diào)和崇尚公民不僅是公共服務(wù)的接受者，也是公共服務(wù)的提供者、合作者、參與者和監(jiān)督者；服務(wù)型政府意味著全能型政府職能模式得以消解，政府觸角從市場(chǎng)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域漸次退卻，政府應(yīng)制定規(guī)則、創(chuàng)造環(huán)境、提供基本公共產(chǎn)品，對(duì)公共服務(wù)的市場(chǎng)、社會(huì)提供主體予以資金扶持、引導(dǎo)和監(jiān)管，逐漸建構(gòu)起一個(gè)具有較強(qiáng)自主意義的現(xiàn)代社會(huì)，最終實(shí)現(xiàn)公共治理上的善治。這就是我們所謂的服務(wù)型政府是善治政府的基本要義。因?yàn)椋?ldquo;善治實(shí)際上是國家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程。善治表示國家與社會(huì)或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會(huì)的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民”。“善治有賴于公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極參與和合作，至多只是善政，而不會(huì)有善治”[9]。善治的政府就是將不同公民的偏好意愿轉(zhuǎn)化為有效的公共政策選擇的方法手段以及將多元社會(huì)利益轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一行動(dòng)并實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體的服從；善治的政府就是充分認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)自治機(jī)制和政府調(diào)控機(jī)制在配置社會(huì)資源和分配社會(huì)財(cái)富方面各有優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，并通過建立揚(yáng)三者之長(zhǎng)、避三者之短的綜合機(jī)制來解決公共治理中存在的失靈問題；善治的政府就是在開展公共治理時(shí)，開放公共過程，鼓勵(lì)公眾參與，聽取公眾意見，吸納公眾建議，推動(dòng)國家與社會(huì)、政府與公眾之間的互動(dòng)與合作，合力實(shí)現(xiàn)公共治理關(guān)系的理性化，以全面正確地履行政府職能，充分、有效地滿足公眾的需要。

(3)服務(wù)型政府是責(zé)任政府。責(zé)任政府不僅是現(xiàn)代民主政治的一種基本理念，也是一種對(duì)政府公共行政進(jìn)行民主控制的制度性安排。因?yàn)?ldquo;任何政府都需要建立一套責(zé)任機(jī)制，這樣才能在社會(huì)廣泛的支持下進(jìn)行運(yùn)作。對(duì)任何主張民主的社會(huì)來說，責(zé)任機(jī)制都是基本因素，要成為民主社會(huì)，就需要有一套適宜的責(zé)任機(jī)制。政府組織由公眾創(chuàng)立，為公眾服務(wù)，就需要對(duì)公眾負(fù)責(zé)”[10]。責(zé)任政府作為現(xiàn)代政府，特別是服務(wù)型政府所具有的一種基本品質(zhì)，其對(duì)公共權(quán)力的作用目標(biāo)、作用范圍、作用方式和作用內(nèi)容等都提出了具體的要求，目的是為了促使公共權(quán)力的運(yùn)行朝著民主化、科學(xué)化、合法化的方向發(fā)展，從而確保公共利益的有效維護(hù)。

關(guān)于責(zé)任政府的具體責(zé)任內(nèi)容，學(xué)者們從不同的角度進(jìn)行描述與揭示。筆者認(rèn)為，服務(wù)型政府所應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的具體責(zé)任包括政治責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任三個(gè)方面。

第一，政治責(zé)任。所謂政治責(zé)任，就是公共權(quán)力的行使者因違反政治義務(wù)而承擔(dān)的政治上的否定性后果。政治責(zé)任主要是針對(duì)那些經(jīng)選舉產(chǎn)生和政治任命的政府公務(wù)員身份的工作人員而言的，表現(xiàn)為對(duì)公眾的回應(yīng)性和就行政活動(dòng)的結(jié)果向公眾負(fù)責(zé)。根據(jù)《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國公務(wù)員法》以及《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等的規(guī)定，我國現(xiàn)有的政治責(zé)任的形式主要有質(zhì)詢、罷免、引咎辭職和責(zé)令辭職等。

第二，法律責(zé)任。法律責(zé)任是指政府及其職能部門、行政公務(wù)人員因違反行政法律規(guī)范規(guī)定的義務(wù)而承擔(dān)的否定性法律后果，主要包括行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。政府及其職能部門的行政法律責(zé)任主要有通報(bào)批評(píng)、賠禮道歉、承認(rèn)錯(cuò)誤、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、撤銷行政行為、確認(rèn)行政行為違法或無效、責(zé)令履行職責(zé)和行政賠償?shù)?。行政公?wù)人員的行政法律責(zé)任主要有警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職和開除六種。刑事法律責(zé)任是行政主體和行政公務(wù)人員違反行政法律規(guī)范且已構(gòu)成犯罪時(shí)所承擔(dān)的否定性法律后果，這是最為嚴(yán)厲的一種法律責(zé)任。刑事法律責(zé)任的基本方式包括主刑和附加刑，主刑的種類有管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑、死刑，附加刑的種類有罰金、剝奪政治權(quán)利、沒收財(cái)產(chǎn)。

第三，道德責(zé)任。中國傳統(tǒng)文化注重人的內(nèi)在德性的修養(yǎng)，注重強(qiáng)化人的道德自律。這種要求不僅適用于普通民眾，更適用于為官者。正如美國學(xué)者阿拉斯代爾·麥金太爾所言：“只有擁有正義美德的人，才能了解如何去運(yùn)用法則”[11]。在服務(wù)型政府中，道德責(zé)任就是指公共行政人員所負(fù)有的行政道德義務(wù)以及違反道德義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的否定性后果，其基本內(nèi)容是“他律和自律的統(tǒng)一”。具體到道德責(zé)任的落實(shí)來說，由于“任何個(gè)人的判斷力與職業(yè)水平都不足以保證人們始終如一地合乎道德規(guī)范地行為”[12]，因此，公共行政人員道德責(zé)任的落實(shí)要靠外部控制與內(nèi)部控制兩項(xiàng)機(jī)制的結(jié)合與兼顧。