三、根本目標(biāo)：服務(wù)型政府的形成

以上目標(biāo)僅為初級和中級目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上我們還需要進(jìn)一步改革和努力，最終建立和形成服務(wù)型政府，真正踐行“全心全意為人民服務(wù)”的主導(dǎo)行政價值觀，切實(shí)實(shí)現(xiàn)我國行政體制的轉(zhuǎn)型。服務(wù)型政府是目的與手段、價值與工具的統(tǒng)一，與法治政府、責(zé)任政府、廉潔政府、有限政府、善治政府相比，其涵義更豐富、更具有包容性，它們只是實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型政府”這一主導(dǎo)價值的操作性工具，構(gòu)成了服務(wù)型政府建設(shè)的路徑。

1.服務(wù)型政府目標(biāo)的確立

政府是一國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會公正和社會價值的重要制度安排，政府的角色定位即其存在的目的是一個古老而常青的話題，引起了許多哲人和智者的思索。我們認(rèn)為，作為政府重要內(nèi)容和要素的公共權(quán)力應(yīng)當(dāng)是認(rèn)識和解答這一問題的一個有效路徑。公共權(quán)力的邏輯基礎(chǔ)是作為實(shí)現(xiàn)權(quán)利的手段而產(chǎn)生的，公共權(quán)力的正當(dāng)性來源于權(quán)力主體的授權(quán)。但正如法國著名公法學(xué)家萊昂·狄驥所說：“公共權(quán)力絕不能因?yàn)樗钠鹪炊徽J(rèn)為合法，而只能因?yàn)樗勒辗煞ㄒ?guī)所作的服務(wù)而被認(rèn)為合法”[2]。“公共服務(wù)的概念正在取代主權(quán)的概念。國家不再是一種發(fā)布命令的主權(quán)權(quán)力。它是由一群個人組成的機(jī)構(gòu)，這些個人必須使用他們所擁有的力量來服務(wù)于公眾需要。公共服務(wù)概念是現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)。沒有什么概念比這一概念更加深入地根植于社會生活的事實(shí)。”[3]據(jù)此，作為公共權(quán)力行使主體的政府自然應(yīng)當(dāng)將其角色定位于為社會公眾提供服務(wù)。也就是說，“就公共行政而言，最重要的并且最有價值的就是我們?yōu)楣穹?wù)以增進(jìn)公共利益。政府要負(fù)責(zé)改進(jìn)公共衛(wèi)生狀況，要負(fù)責(zé)維護(hù)公共安全，要負(fù)責(zé)提高我們的環(huán)境質(zhì)量，等等”[4]。政府的責(zé)任就是為了促進(jìn)公共利益，積極回應(yīng)社會公眾的需求和愿望，提供公共服務(wù)。這些洞見促使我們冷靜地分析和反思長期以來我國政府的角色定位與職責(zé)界定方面存在的問題和偏差，引領(lǐng)我們圍繞政府職能的轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)的整合、運(yùn)行機(jī)制的重塑等方面全面推進(jìn)大部制改革，最終有效理順和建立政府和公民之間的關(guān)系。具體來說，從大部制改革的以下思路和內(nèi)容可以清晰地勾勒出大部制改革的服務(wù)型政府目標(biāo)取向。

從政府行政的觀念上看，大部制改革就是要徹底扭轉(zhuǎn)長期以來形成的政府本位、權(quán)力中心主義的管制理念和行為關(guān)系上的強(qiáng)制、不信任與對抗的國家行政理念，確立起公民本位、權(quán)利中心主義的公共行政服務(wù)理念，著力提升社會公眾的法律地位，將公眾置于公共行政的中心位置，使政府與公民之間形成服務(wù)、信任與合作的良性關(guān)系，提高公共治理和公共服務(wù)的水平。

從政府職能范圍上看，大部制改革就是要通過政府職能的切實(shí)轉(zhuǎn)變和合理界定來改變我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的全能政府模式，認(rèn)清政府失靈的客觀現(xiàn)實(shí)與能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，使政府從對市場的微觀、直接干預(yù)和管制中抽身出來，凡是公民、法人和其他組織能夠自主決定的，市場競爭機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者社會中介機(jī)構(gòu)能夠自律解決的事項(xiàng)，政府就不要通過行政管理去解決，只需要強(qiáng)化公共服務(wù)職能建設(shè)。

從政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置上看，大部制改革就是要按照政府事務(wù)綜合管理的要求，撤并、整合在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的按照專業(yè)和行業(yè)管理職能設(shè)置而成的部門林立、權(quán)責(zé)交叉、政出多門的政府部門架構(gòu)，建立起寬職能、少機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)順的政府組織結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)配合、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，以及時、有效地回應(yīng)社會公眾的需求和高質(zhì)量、高效率地提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

從政府治理的方式上看，大部制改革就是要改變傳統(tǒng)管制行政中單純依靠單方性的命令、強(qiáng)制手段和方式來實(shí)現(xiàn)行政目的的情形，通過聽證、協(xié)商、合同、指導(dǎo)等多元化的、柔性的、富含民主精神的參與制度的供給，賦予社會公眾對服務(wù)的選擇權(quán)，充分調(diào)動社會公眾參與公共治理的主動性和積極性，使政府和公民雙方在合作、互動與互利中實(shí)現(xiàn)各自預(yù)期地提供服務(wù)和享受服務(wù)的目的。

從政府責(zé)任的規(guī)定上看，大部制改革就是要糾正現(xiàn)有政府及其部門職責(zé)配置中存在的權(quán)責(zé)脫節(jié)、監(jiān)管乏力、權(quán)力濫用、腐敗叢生等嚴(yán)重弊病，按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，在賦予政府及其部門具體職權(quán)的同時明確規(guī)定職權(quán)行使的條件、程序和應(yīng)承擔(dān)的行政、法律責(zé)任，明確規(guī)定各級政府及其部門、工作人員的責(zé)任范圍，并通過推行行政問責(zé)制，切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)須賠償，確保政府及其部門全面正確地履行包括公共服務(wù)在內(nèi)的各項(xiàng)職責(zé)。

2.服務(wù)型政府的基本架構(gòu)

作為大部制改革乃至整個行政管理體制改革根本目標(biāo)的服務(wù)型政府的建設(shè)，不僅僅是服務(wù)態(tài)度、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式的變化，更是一場涉及政府理念、政府職能、政府結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制等的全方位、多維度的深刻變革與重塑。因此，服務(wù)型政府至少涵蓋了有限政府、法治政府、善治政府和責(zé)任政府等基本內(nèi)容。法治政府前已述及，不再贅述。

(1)服務(wù)型政府是有限政府。“服務(wù)型政府首先要求政府從‘全能政府’轉(zhuǎn)變?yōu)?lsquo;有限政府’，改變政府直接控制生產(chǎn)、交換、分配的每一個環(huán)節(jié)，幾乎壟斷資源配置、收入分配等所有職能的狀況，將政府職能定位在政策制定、秩序維持、體制創(chuàng)新、社會整合等方面，堅(jiān)持彌補(bǔ)‘市場失靈’和補(bǔ)充性原則，從而實(shí)現(xiàn)市場職能與政府職能的協(xié)調(diào)。”[5]有限政府是相對于歷史上出現(xiàn)過的種種全能政府或無限政府而言的，其強(qiáng)調(diào)政府宏觀調(diào)控和社會自我管理，尊重市場發(fā)展的客觀規(guī)律，不進(jìn)行過多的直接干預(yù)，只是在必要的時候加以引導(dǎo)，在市場失靈和社會不能的領(lǐng)域和范圍內(nèi)發(fā)揮作用。也就是說，“政府應(yīng)該把有限的資源，集中投放在市場最不可能充分解決問題的領(lǐng)域以及政府行動有可能產(chǎn)生最大效果的領(lǐng)域”[6]。而且，盡管我們一方面強(qiáng)調(diào)大部制改革和服務(wù)型政府建設(shè)要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，尤其是要更加突出和重視公共服務(wù)職能，防止政府在公共服務(wù)領(lǐng)域“缺位”；但也要糾正“服務(wù)型政府”就是政府要把所有公共服務(wù)職能包下來的偏見，如社會保障、社會救濟(jì)、公共交通、郵電、殯葬、保險(xiǎn)等，這實(shí)質(zhì)上不是建設(shè)服務(wù)型政府，而是與民爭利。公共服務(wù)的提供應(yīng)當(dāng)始終限定在市場不能提供的或者不能很好提供的領(lǐng)域。因?yàn)檎T多新的服務(wù)和福利活動可能對自由構(gòu)成威脅，“盡管這些活動從表面上看是純粹的服務(wù)性活動，但它們事實(shí)上卻構(gòu)成了對政府的強(qiáng)制性權(quán)力的實(shí)施，并且是以政府宣稱其在某些領(lǐng)域擁有排他性權(quán)利為基礎(chǔ)的”[7]。

有限政府首先必須做到職能有限，就是要對政府職能進(jìn)行削減和重新定位，其職責(zé)和功能的發(fā)揮必須限制在一定的范圍內(nèi)，即致力于提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民治理創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和公平的法律秩序，鼓勵和保護(hù)自由競爭。它是“競爭規(guī)則”的制定者和裁判者，不是直接調(diào)控和干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而是讓市場去配置社會資源。換句話說，服務(wù)型政府背景下的有限政府要求政府從大包大攬的管理理念轉(zhuǎn)變至有所為有所不為的治理理念。同時，有限政府的結(jié)構(gòu)和規(guī)模是優(yōu)化的、有限的，即隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和削減，不斷撤銷、整合專業(yè)性的、經(jīng)濟(jì)管理性的政府機(jī)構(gòu)；按照職能有機(jī)統(tǒng)一和政府事務(wù)綜合管理的要求，整合、歸并政府相關(guān)、相同或相近的職能機(jī)構(gòu)，綜合設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，呈現(xiàn)寬職能、少機(jī)構(gòu)的局面；打破職責(zé)同構(gòu)、上下一般粗的傳統(tǒng)政府結(jié)構(gòu)模式，不斷調(diào)整中央與地方縱向規(guī)模結(jié)構(gòu)，因地制宜地設(shè)置中央、地方政府部門。當(dāng)然，必須清醒地認(rèn)識到有限政府并不是指政府的職能、規(guī)模和權(quán)力越小越好，也不是指軟弱無力的政府，而是有限但有效、有為的政府，是政府職能、規(guī)模和權(quán)力保持在合理有效的范圍內(nèi)，能夠全面正確地履行政府職能、高效率高質(zhì)量地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的政府。

(2)服務(wù)型政府是善治政府。“20世紀(jì)中期以后公共行政的最大變遷是公民參與。公民參與不僅促進(jìn)了國家行政的民主化，而且導(dǎo)致了國家行政權(quán)逐步向社會轉(zhuǎn)移，即公民自治的范圍逐步增大。因此，在現(xiàn)代社會，行政民主的要求已不再僅僅是責(zé)任政府，而是必須以公民通過多種途徑和形式直接參與和自治為補(bǔ)充”[8]。我國當(dāng)下進(jìn)行的大部制改革和服務(wù)型政府建設(shè)同樣具有公共行政改革的共同特性和要求。

我國的服務(wù)型政府建立在民主政治的社會制度基礎(chǔ)之上，重新調(diào)整自己的定位和行為方式，承認(rèn)和確立公民的社會主體地位，保障公民自由、平等權(quán)利和廣泛參與的組織機(jī)制，形成公民與政府之間的對等和互動關(guān)系，通過多元參與途徑的制度性機(jī)制確保社會公眾對公共服務(wù)的提供、自身生存條件的改善等的積極、有效參與，協(xié)調(diào)不同利益需求，推動不同主體之間通過合作來實(shí)現(xiàn)對社會的共同治理。也就是說，服務(wù)型政府中，公共管理已經(jīng)走出政府單中心主義的管理模式，政府不再是公共管理體系中的唯一權(quán)力中心，強(qiáng)調(diào)和崇尚公民不僅是公共服務(wù)的接受者，也是公共服務(wù)的提供者、合作者、參與者和監(jiān)督者；服務(wù)型政府意味著全能型政府職能模式得以消解，政府觸角從市場領(lǐng)域和社會領(lǐng)域漸次退卻，政府應(yīng)制定規(guī)則、創(chuàng)造環(huán)境、提供基本公共產(chǎn)品，對公共服務(wù)的市場、社會提供主體予以資金扶持、引導(dǎo)和監(jiān)管，逐漸建構(gòu)起一個具有較強(qiáng)自主意義的現(xiàn)代社會，最終實(shí)現(xiàn)公共治理上的善治。這就是我們所謂的服務(wù)型政府是善治政府的基本要義。因?yàn)椋?ldquo;善治實(shí)際上是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民”。“善治有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極參與和合作，至多只是善政，而不會有善治”[9]。善治的政府就是將不同公民的偏好意愿轉(zhuǎn)化為有效的公共政策選擇的方法手段以及將多元社會利益轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一行動并實(shí)現(xiàn)社會主體的服從；善治的政府就是充分認(rèn)識到市場機(jī)制、社會自治機(jī)制和政府調(diào)控機(jī)制在配置社會資源和分配社會財(cái)富方面各有優(yōu)勢和劣勢，并通過建立揚(yáng)三者之長、避三者之短的綜合機(jī)制來解決公共治理中存在的失靈問題；善治的政府就是在開展公共治理時，開放公共過程，鼓勵公眾參與，聽取公眾意見，吸納公眾建議，推動國家與社會、政府與公眾之間的互動與合作，合力實(shí)現(xiàn)公共治理關(guān)系的理性化，以全面正確地履行政府職能，充分、有效地滿足公眾的需要。

(3)服務(wù)型政府是責(zé)任政府。責(zé)任政府不僅是現(xiàn)代民主政治的一種基本理念，也是一種對政府公共行政進(jìn)行民主控制的制度性安排。因?yàn)?ldquo;任何政府都需要建立一套責(zé)任機(jī)制，這樣才能在社會廣泛的支持下進(jìn)行運(yùn)作。對任何主張民主的社會來說，責(zé)任機(jī)制都是基本因素，要成為民主社會，就需要有一套適宜的責(zé)任機(jī)制。政府組織由公眾創(chuàng)立，為公眾服務(wù)，就需要對公眾負(fù)責(zé)”[10]。責(zé)任政府作為現(xiàn)代政府，特別是服務(wù)型政府所具有的一種基本品質(zhì)，其對公共權(quán)力的作用目標(biāo)、作用范圍、作用方式和作用內(nèi)容等都提出了具體的要求，目的是為了促使公共權(quán)力的運(yùn)行朝著民主化、科學(xué)化、合法化的方向發(fā)展，從而確保公共利益的有效維護(hù)。

關(guān)于責(zé)任政府的具體責(zé)任內(nèi)容，學(xué)者們從不同的角度進(jìn)行描述與揭示。筆者認(rèn)為，服務(wù)型政府所應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的具體責(zé)任包括政治責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任三個方面。

第一，政治責(zé)任。所謂政治責(zé)任，就是公共權(quán)力的行使者因違反政治義務(wù)而承擔(dān)的政治上的否定性后果。政治責(zé)任主要是針對那些經(jīng)選舉產(chǎn)生和政治任命的政府公務(wù)員身份的工作人員而言的，表現(xiàn)為對公眾的回應(yīng)性和就行政活動的結(jié)果向公眾負(fù)責(zé)。根據(jù)《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國公務(wù)員法》以及《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》等的規(guī)定，我國現(xiàn)有的政治責(zé)任的形式主要有質(zhì)詢、罷免、引咎辭職和責(zé)令辭職等。

第二，法律責(zé)任。法律責(zé)任是指政府及其職能部門、行政公務(wù)人員因違反行政法律規(guī)范規(guī)定的義務(wù)而承擔(dān)的否定性法律后果，主要包括行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。政府及其職能部門的行政法律責(zé)任主要有通報(bào)批評、賠禮道歉、承認(rèn)錯誤、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、撤銷行政行為、確認(rèn)行政行為違法或無效、責(zé)令履行職責(zé)和行政賠償?shù)?。行政公?wù)人員的行政法律責(zé)任主要有警告、記過、記大過、降級、撤職和開除六種。刑事法律責(zé)任是行政主體和行政公務(wù)人員違反行政法律規(guī)范且已構(gòu)成犯罪時所承擔(dān)的否定性法律后果，這是最為嚴(yán)厲的一種法律責(zé)任。刑事法律責(zé)任的基本方式包括主刑和附加刑，主刑的種類有管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑、死刑，附加刑的種類有罰金、剝奪政治權(quán)利、沒收財(cái)產(chǎn)。

第三，道德責(zé)任。中國傳統(tǒng)文化注重人的內(nèi)在德性的修養(yǎng)，注重強(qiáng)化人的道德自律。這種要求不僅適用于普通民眾，更適用于為官者。正如美國學(xué)者阿拉斯代爾·麥金太爾所言：“只有擁有正義美德的人，才能了解如何去運(yùn)用法則”[11]。在服務(wù)型政府中，道德責(zé)任就是指公共行政人員所負(fù)有的行政道德義務(wù)以及違反道德義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的否定性后果，其基本內(nèi)容是“他律和自律的統(tǒng)一”。具體到道德責(zé)任的落實(shí)來說，由于“任何個人的判斷力與職業(yè)水平都不足以保證人們始終如一地合乎道德規(guī)范地行為”[12]，因此，公共行政人員道德責(zé)任的落實(shí)要靠外部控制與內(nèi)部控制兩項(xiàng)機(jī)制的結(jié)合與兼顧。