導(dǎo)讀：

在人口老齡化的背景下，由國家負擔(dān)的養(yǎng)老模式，給澳大利亞財政帶來了巨大負擔(dān)。從20世紀90年代初起，其進行了一系列改革，并逐漸形成了“三支柱”的養(yǎng)老金制度模式。文章介紹了澳大利亞養(yǎng)老金改革的過程，分析了取得的成果，并結(jié)合我國養(yǎng)老保險制度的具體情況提出一些改革建議。

由于人口老齡化，澳大利亞舊的養(yǎng)老金體系弊端凸顯，為了解決這些矛盾，自20世紀90代初，進行了一系列改革。經(jīng)過幾十年的發(fā)展歷程，其養(yǎng)老金制度的改革基本上是成功的，明確了國家、企業(yè)、個人的責(zé)任，分散了退休風(fēng)險，為澳大利亞的經(jīng)濟發(fā)展帶來了活力。

一、澳大利亞養(yǎng)老金改革的背景

（一）國家財政壓力大

20世紀80年代以前，澳大利亞實行福利型的養(yǎng)老保險制度，這種制度意味著正在工作的人要繳納足夠的養(yǎng)老金供養(yǎng)退休者。但隨著老年人口逐漸增長，交養(yǎng)老金的人減少，領(lǐng)養(yǎng)老金的人增加，這種覆蓋面窄、現(xiàn)收現(xiàn)付制、籌資渠道單一的養(yǎng)老保險模式缺陷凸顯，使政府財政壓力增大。

（二）收入分配不公平

澳大利亞20世紀80年代以前的養(yǎng)老金只覆蓋全部人口的45%，養(yǎng)老金制度的建立主要集中在城市和國有部門。所以，處于社會底層和低收入人群，在本來工資水平和社會保障就處于劣勢的情況下，沒有機會通過加入國家養(yǎng)老體系來提高自己退休后的生活待遇水平，進而導(dǎo)致收入分配不公現(xiàn)象進一步擴大。

（三）人口老齡化日益嚴重

20世紀80年代以來，人口老齡化和移民增加給澳大利亞的養(yǎng)老金支付帶來了壓力。目前，一個養(yǎng)老金領(lǐng)取者由六個納稅人供養(yǎng)。而澳大利亞人口預(yù)計將從1900萬（2000年）增加到2370萬（2030年），屆時一個養(yǎng)老金領(lǐng)取者只有三個納稅人負擔(dān)。

二、澳大利亞養(yǎng)老金改革歷程

澳大利亞養(yǎng)老金發(fā)展的歷史沿革主要經(jīng)歷了三個階段：由單一福利到多層次較完善的保障；由覆蓋面窄到廣覆蓋；由不透明到高度透明。

（一）1983年以前的養(yǎng)老金制度

1983年以前的養(yǎng)老金的主要來源是政府提供的社會保障養(yǎng)老金，這一階段的養(yǎng)老金是單一性的，完全由政府包攬。養(yǎng)老金制度規(guī)定澳大利亞居民達到55歲退休年齡時即可獲得一次性福利收入。1986—1992年這一年齡被提高到58歲。

1983年，澳大利亞工會和政府勞動行政管理部門達成一項協(xié)議，要求所有企業(yè)雇主上繳雇員工資的3%作為養(yǎng)老金提留，企業(yè)年金就此建立。因企業(yè)年金是澳政府年金之外建立的養(yǎng)老保險金，故稱其為“超年金”（Superannua-tion）。當時的超年金屬于自愿性質(zhì)，因而只有40%的雇員參加。

（二）1992年的養(yǎng)老金改革

從1992年起開始強制實行超年金。繳費水平也從3%增長到2002年7月的9%。1994年頒布了《超年金監(jiān)管條例》（SIS），以加強對超年金的管理，強制雇主加入該計劃，不繳費者將受到嚴厲的稅收處罰。它和信托法、超年金保證法、稅法及社會保障法一起，組成對整個超年金制度進行監(jiān)督和管理的嚴密法規(guī)體系。超年金由政府委托基金經(jīng)理、保險公司和咨詢公司等進行運營。

為了對超年金實行監(jiān)督管理，1998年澳大利亞政府專門成立了審慎監(jiān)管局（APRA）。由政府授權(quán)其對銀行、保險公司等金融企業(yè)進行監(jiān)督。正因如此，超年金發(fā)展很快，覆蓋面從1983年全勞動力的40%迅速增加到20世紀90年代中期的90%。

同時，澳大利亞政府鼓勵個人自愿儲蓄投資養(yǎng)老保險。從1997年開始，澳大利亞政府對向保險公司購買商業(yè)性養(yǎng)老金的人給予稅收減免優(yōu)惠，即每年保險費在3000澳元以內(nèi)的部分免征個人所得說，3000澳元以上的部分按原稅率的25%納稅。據(jù)資料顯示，有三分之一年齡在15～64之間的雇員有自愿性養(yǎng)老金儲蓄。這就初步形成了政府年金、超年金計劃和個人自愿儲蓄保險三結(jié)合的養(yǎng)老保險制度。

（三）2007年及以后的養(yǎng)老金制度

目前，新的養(yǎng)老金制度規(guī)定，凡年滿61周歲的女性居民（2014年將提高到65歲）和年滿65周歲的男性居民只要通過財產(chǎn)審查，即可以領(lǐng)取由政府部門發(fā)放的最低養(yǎng)老金。養(yǎng)老金為當?shù)仄骄苄降?5%，并隨物價指數(shù)進行調(diào)整，其資金來源于稅收。估計到2050年，領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的老人比重將因超年金的因素下降到1/3左右。這不僅能大大減輕人口老齡化對政府財政的壓力，還可將政府養(yǎng)老金發(fā)給最需要的窮人，對居民收入起到再分配作用，有利于整個社會的公平和穩(wěn)定。在2010—2011聯(lián)邦預(yù)算中政府提出，超年金的比率從9%增加到12%，年齡限制也從2013年7月開始提高到70-75歲。據(jù)最新估計，到2022年，超年金累積資金將達到4.99萬億澳元。超年金計劃的確立，使澳大利亞養(yǎng)老金的來源發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。

通過以上改革，澳大利亞養(yǎng)老金制度已從政府包辦轉(zhuǎn)變?yōu)檎峁┑幕攫B(yǎng)老金、超年金和個人儲蓄養(yǎng)老“三支柱”式養(yǎng)老金體系。

第一支柱：政府提供的基本養(yǎng)老金（The Age Pension）。資金來源于稅收，由政府財政支付。該支柱是該國傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度的延續(xù)，其職能是為勞動者提供最基本的老年生活保障。最早領(lǐng)取年齡在55至60歲之間。

第二支柱：強制的超年金（Manda-tory superannuation contribution）。超年金計劃采用完全積累方式，積累基金由澳大利亞證券與投資委員會（ASIC）認定的信托機構(gòu)管理，由專業(yè)公司負責(zé)投資營運和保值增值。超年金領(lǐng)取標準依個人賬戶積累額計算，可一次性或按月領(lǐng)取，積累35至40年，預(yù)計替代率約為40%。政府采用優(yōu)惠稅收政策鼓勵按月領(lǐng)取。

第三支柱：個人儲蓄養(yǎng)老，在澳大利亞稱為自愿儲蓄（Voluntary super-annuation contribution）。其職能是滿足個人對退休養(yǎng)老的特殊安排。資金既包括雇主、雇員自愿繳納額外的超年金，也包括其他儲蓄。

三、澳大利亞養(yǎng)老金改革的評價

（一）改變了養(yǎng)老金籌集、支付方式，降低政府財政壓力

過去由政府提供的養(yǎng)老保險金完全靠國家稅收籌集資金，直接由政府預(yù)算支付。實行超年金計劃，改變了養(yǎng)老保險基金的籌集、支付辦法，大大減輕了財政負擔(dān)。政府只維持較低水平的退休替代率（即養(yǎng)老金和退休之前工資之比），而在此之上的待遇由個人賬戶來彌補，它為養(yǎng)老保險提供了穩(wěn)健可靠的資金支持。

（二）養(yǎng)老由政府責(zé)任轉(zhuǎn)向社會責(zé)任

過去的養(yǎng)老金制度更多的體現(xiàn)了政府責(zé)任，而轉(zhuǎn)為“三支柱”模式后，養(yǎng)老金更多的體現(xiàn)了社會責(zé)任，特別是增大了個人責(zé)任。采用個人賬戶、稅收優(yōu)惠、鼓勵投資等措施，把養(yǎng)老保險從單純的政府責(zé)任逐步轉(zhuǎn)向社會責(zé)任，大大增加了個人對自己老年保障的關(guān)注。

（三）提高國民（個人）儲蓄率

澳大利亞長期實行高稅收、高福利的社會經(jīng)濟政策，人們沒有儲蓄的習(xí)慣。工資收入除納稅外，幾乎全部用于即時消費，甚至超前消費。實行超年金計劃，實際上是強制人們?yōu)槲磥韮π?，為了吸引雇主和個人加入超年金計劃，并自愿參加個人儲蓄養(yǎng)老保險，澳大利亞政府除進行立法強制，還采取了一系列投資和稅收優(yōu)惠政策，例如：雇主為雇員繳納養(yǎng)老保險費的應(yīng)納稅率、計入個人賬戶的基金應(yīng)納稅率和從超年金賬戶領(lǐng)取養(yǎng)老金時的收入稅稅率都由30%減為15%。

（四）改善養(yǎng)老金投資收益，穩(wěn)定金融市場

由專業(yè)金融機構(gòu)管理養(yǎng)老保險基金投資，擴大養(yǎng)老保險基金投資渠道。截止2010年6月養(yǎng)老金投資回報率為10%～18%，受強勁投資回報率的支持，2010財年澳大利亞養(yǎng)老金儲蓄達到歷史新高，全國總的養(yǎng)老金資產(chǎn)增長約14%。養(yǎng)老金積累的市場化運作，促進金融市場的發(fā)展，加快了金融產(chǎn)品創(chuàng)新，養(yǎng)老金在穩(wěn)定金融市場方面，有著不可替代的作用。

四、澳大利亞養(yǎng)老金改革對我國的借鑒意義和建議

我國城鎮(zhèn)職工實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的公共養(yǎng)老金保險制度，即“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的養(yǎng)老金制度。在這一模式下，繳費分別存入社會統(tǒng)籌基金賬戶和個人賬戶中。社會統(tǒng)籌基金賬戶是指養(yǎng)老保險費在統(tǒng)一的大賬戶中進行管理和使用，這可以起到調(diào)節(jié)不同收入水平再分配的作用，促進公平。個人賬戶可以刺激個人繳費，適合各種投資渠道進行的保值增值服務(wù)。

參保人退休后能夠取到的基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成，基礎(chǔ)賬戶養(yǎng)老金由統(tǒng)籌賬戶支付，個人賬戶養(yǎng)老金由個人賬戶積累的資金進行支付。“統(tǒng)賬結(jié)合”模式結(jié)合了現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制兩者的特點。由于個人賬戶和社會統(tǒng)籌賬戶實行混賬管理，在統(tǒng)籌賬戶沒有足夠的資金支付當期的養(yǎng)老金時，便出現(xiàn)了對個人賬戶資金的挪用，導(dǎo)致個人賬戶長期空賬運行。另外，我國欠繳費的情況嚴重，并且繳費水平仍較低等，這些都是造成養(yǎng)老保險產(chǎn)生巨大空賬的主要原因。個人賬戶的“空賬”運行使財政的不可持續(xù)性依然存在。另外，在由現(xiàn)收現(xiàn)付制向“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的轉(zhuǎn)變過程中，已退休職工的養(yǎng)老金仍由當前在職職工繳納的費用來支付，新加入養(yǎng)老保險的職工退休后的養(yǎng)老金按照新的制度發(fā)放，那么，新模式便面臨著一個問題，由誰來支付即將退休的職工的養(yǎng)老金，即轉(zhuǎn)軌成本。為了解決這些矛盾，借鑒澳大利亞的改革經(jīng)驗，建議從以下幾方面進行改革。

（一）堅持“三支柱”的養(yǎng)老金制度改革模式

雖然我國養(yǎng)老保險制度已逐漸與“三個支柱”養(yǎng)老金制度接軌，但我國實行的“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度與澳大利亞養(yǎng)老保險還有著明顯的區(qū)別。為了順利過渡到“三支柱”的養(yǎng)老金模式，應(yīng)加快基金積累形式養(yǎng)老金的發(fā)展，把我國目前的個人賬戶和企業(yè)年金合二為一，使其成為真正意義上的強制性養(yǎng)老金。為參保人建立個人賬戶，繳納的養(yǎng)老金計入個人賬戶，這實質(zhì)上是一種強制儲蓄，并把積累基金進行市場化投資運營。退休后能夠領(lǐng)取的養(yǎng)老金水平由個人養(yǎng)老金賬戶的積累額和投資后增值的總額所決定。

（二）實行養(yǎng)老金名義賬戶解決轉(zhuǎn)軌成本

澳大利亞在由原來的現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉(zhuǎn)變的過程中，同樣面臨著轉(zhuǎn)軌成本的問題。結(jié)合我國實際情況，名義賬戶制是比較理想的過渡方案。名義賬戶只是作為一個記賬單位，作為賬戶所有人能夠獲得的養(yǎng)老金權(quán)益的一種記錄和憑證，不需要有相對應(yīng)的資金。名義賬戶制能夠很好地解決轉(zhuǎn)軌成本的問題，因為當期收取的養(yǎng)老金能夠用于支付當期的養(yǎng)老金支出，減輕了養(yǎng)老金的支付壓力。另外，通過政府補貼和其他政策的配合，使得名義賬戶逐漸有所積累，并在一個較長的時期內(nèi)逐漸消化轉(zhuǎn)軌成本，做實個人賬戶，實現(xiàn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制的平穩(wěn)順利轉(zhuǎn)變。

（三）以漸進方式逐步提高退休年齡

我國目前男60歲、女干部55歲、女職工50歲的退休制度是在新中國成立初期規(guī)定的。過早的退休，一方面降低了繳費人數(shù)，減少了養(yǎng)老保險體制的收入，同時也增加了養(yǎng)老金的支出。因此，應(yīng)以漸進方式逐步提高退休年齡，延后職工退休時間，不僅減少當前養(yǎng)老金支付的壓力，同時作為在職職工還需要繳納養(yǎng)老保險費，可以擴大養(yǎng)老保險基金的來源。

（四）大力發(fā)展企業(yè)年金，進一步提高退休人員的收入水平

企業(yè)年金是我國養(yǎng)老保險體制中的年輕身影，它起源于1991年。近幾年來，企業(yè)年金與養(yǎng)老保險相互促進發(fā)展，使得企業(yè)年金的覆蓋率有大幅增加。企業(yè)年金，又稱“第二養(yǎng)老金”，是指企業(yè)在參加基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身經(jīng)濟狀況建立的補充性養(yǎng)老保險，由企業(yè)和員工共同繳費構(gòu)成，旨在為企業(yè)職工提供一定程度的退休收入保障。而企業(yè)年金基金由企業(yè)繳費、職工個人繳費和企業(yè)年金基金投資運營收益三部分組成。企業(yè)為職工提供的年金，可由企業(yè)按年、按季或按月繳納。職工個人繳納的費用，由企業(yè)代扣。職工達到國家法定退休年齡并辦理退休手續(xù)后，可以一次或分年逐月領(lǐng)取企業(yè)年金個人賬戶儲存額。企業(yè)年金制既能大幅提高退休人員的養(yǎng)老金水平，又能減輕國家的財政負擔(dān)。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險是強制性的，任何企業(yè)都必須參加，具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。但企業(yè)年金卻是自愿的，有條件的企業(yè)才能建立，具有私人產(chǎn)品的性質(zhì)，在企業(yè)內(nèi)部人力資源戰(zhàn)略中是具有激勵機制的福利手段。