十七屆二中全會(huì)提出，到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制改革目標(biāo)?，F(xiàn)在看，時(shí)間并不寬裕了。以大部制為主要內(nèi)容的行政體制改革有序推進(jìn)，各方面實(shí)踐揭示出不少需要進(jìn)一步解決的問(wèn)題。本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，討論對(duì)大部制改革一些問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，并嘗試提出下一步尋求突破的思路。

一、深化對(duì)大部制改革的認(rèn)識(shí)

（一）大部制改革是在轉(zhuǎn)變政府職能基礎(chǔ)上，整合和優(yōu)化“行政資源”，以提高其資源價(jià)值

這里有必要討論一個(gè)“行政資源”的說(shuō)法。它包括這樣三層含義：首先，從立法、司法到執(zhí)法過(guò)程，政府運(yùn)行本身就是一個(gè)動(dòng)用管制力量并消耗資源的過(guò)程。其次，必須承認(rèn)，與其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不同，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以至于今天，中國(guó)的各級(jí)政府，因其特有的資源動(dòng)員能力(或機(jī)會(huì))，一直承擔(dān)著推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎的角色。正是因?yàn)槌浞职l(fā)揮了這種資源的作用，在面臨諸如金融危機(jī)、汶川大地震這樣的突發(fā)性災(zāi)難時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)總能保持比較平穩(wěn)較快的發(fā)展勢(shì)頭。當(dāng)然，這種功能也有其一定的缺點(diǎn)，如資源配置低效率、腐敗，甚至長(zhǎng)期抑制市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中基礎(chǔ)性地位的確立等。

此外，“行政資源”一語(yǔ)，還考慮到我國(guó)公務(wù)員體系，畢竟吸納了全國(guó)優(yōu)秀人力資源的絕大部分。當(dāng)然，并不是說(shuō)優(yōu)質(zhì)人力資源進(jìn)入就一定帶來(lái)優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和社會(huì)管理，是否真正發(fā)揮了作用，還要取決于行政體制。

從這個(gè)意義講，大部制改革本身并不是目的。政府部門是大而少(即由較少但更綜合的部門組成)還是小而多(即較多但更專業(yè)化的部門組成)，取決于行政資源配置是否在不損害市場(chǎng)功能的同時(shí)對(duì)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了有效的監(jiān)管，是否在充分激發(fā)全社會(huì)活力的同時(shí)向社會(huì)提供高效率的公共服務(wù)。

（二）大部制改革關(guān)鍵不在于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，而是促進(jìn)建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代社會(huì)治理格局

對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家政府管制的研究發(fā)現(xiàn)，一個(gè)運(yùn)行良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)總是需要有效率的政府監(jiān)管作為支撐?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)，在于在匿名交易基礎(chǔ)上分工專業(yè)化秩序的擴(kuò)展。如果缺乏公正而有效的司法裁判，或者這種(事后的)制裁機(jī)制運(yùn)行成本太高，又缺乏及時(shí)而全面的(事前的)制裁機(jī)制即政府監(jiān)管，匿名交易中的機(jī)會(huì)主義行為可能層出不窮，由此引發(fā)社會(huì)全面的信任危機(jī)。當(dāng)人們?cè)诿看谓灰锥家獡?dān)心其結(jié)果的“可靠性”時(shí)，這個(gè)社會(huì)的交易頻率就會(huì)下降，求助于熟人社會(huì)或回到自給自足狀態(tài)將成為更多的策略選擇，也就是說(shuō)，“市場(chǎng)范圍”受到局限。按照斯密原理，社會(huì)的專業(yè)化分工難以深化，從而失去巨大的潛在收益。經(jīng)驗(yàn)觀察表明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越是發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府監(jiān)管越是嚴(yán)格而細(xì)密。甚至可以說(shuō)，正是因?yàn)榧?xì)密、嚴(yán)格而龐大的政府監(jiān)管體系，才造就了發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代社會(huì)治理所呈現(xiàn)是“大政府、大市場(chǎng)、大社會(huì)”格局，那種所謂“小政府、大社會(huì)”的概括并不符合事實(shí)。

從這個(gè)意義講，大部制改革并不在于、或者關(guān)鍵不在于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和壓縮編制(這由出于其他方面指導(dǎo)思想的改革推動(dòng))，而在于實(shí)現(xiàn)政府行使職能的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，從而促進(jìn)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立和現(xiàn)代社會(huì)治理格局的形成。

（三）大部制改革必須以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤?/p>

理論上，不同與古代“禮、戶、吏、兵、刑、工”的六部設(shè)置，現(xiàn)代政府分別設(shè)置眾多行政部門，本來(lái)是為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展中越來(lái)越多的多樣化公共需求，行使更加針對(duì)性的管理職能，提供更具專業(yè)性的公共服務(wù)的。但實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，分設(shè)部門導(dǎo)致的行政職能“碎片化”越來(lái)越嚴(yán)重。不僅如此，部門之間相互掣肘、推諉扯皮現(xiàn)象比比皆是。例如，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品被消費(fèi)者食用過(guò)程，常常出現(xiàn)質(zhì)量安全問(wèn)題。在整個(gè)流程中，種養(yǎng)環(huán)節(jié)設(shè)立了農(nóng)業(yè)部門管理，加工環(huán)節(jié)設(shè)立了質(zhì)檢部門來(lái)管理，交易環(huán)節(jié)設(shè)立了工商部門來(lái)管理，物流環(huán)節(jié)則設(shè)立了商務(wù)部門及交通部門來(lái)管理，餐飲環(huán)節(jié)設(shè)立了衛(wèi)生防疫等部門來(lái)管理(但愿再?zèng)]有其他部門給漏排掉)。但是結(jié)果呢？重特大食品安全事件屢屢發(fā)生。

比行政職能碎片化更嚴(yán)重的，是部門利益常常損害全社會(huì)的利益。著名的分利集團(tuán)理論(奧爾森，2007)表明，分利集團(tuán)即在社會(huì)總的利益格局中，為本集團(tuán)獲取更多更大利益份額而采取集體行動(dòng)的利益共同體。它們往往不惜犧牲全社會(huì)的利益。而且，這種特殊利益集團(tuán)一旦形成，就會(huì)成為阻撓變革的力量，因?yàn)橹卮蟮淖兏飼?huì)改變分利集團(tuán)間的相對(duì)地位，甚或?qū)е录瘓F(tuán)瓦解。它們即使接受變革，仍會(huì)展開資源爭(zhēng)奪，阻礙其向更有效率的地方配置。比如十一五規(guī)劃中的“三網(wǎng)融合”，意在通過(guò)大幅度的信息化來(lái)推動(dòng)中國(guó)社會(huì)的全面進(jìn)步，但至今仍遲遲難以實(shí)施，就與設(shè)置了多種職能部門、多種部門擁有支配權(quán)進(jìn)行利益紛爭(zhēng)有關(guān)。長(zhǎng)期以來(lái)，城市鋪設(shè)的有線電話網(wǎng)絡(luò)、有線電視網(wǎng)絡(luò)、各種數(shù)據(jù)網(wǎng)線，甚至居民用電的傳輸網(wǎng)絡(luò)，都可以用于信息互聯(lián)互通，這在技術(shù)上很容易解決，但現(xiàn)實(shí)呢？居民的便利、全社會(huì)的進(jìn)步，都要服從于若干部門的各自要求，什么時(shí)候等這些部門談妥了，全社會(huì)的進(jìn)步才能實(shí)現(xiàn)。

從這個(gè)意義講，大部制改革需要順應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代社會(huì)發(fā)育的要求，真正轉(zhuǎn)變職能，比如政府由生產(chǎn)者變?yōu)楣芾碚?，由直接提供服?wù)轉(zhuǎn)而專事標(biāo)準(zhǔn)制定和行為的監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)“作奸犯科”者，代表公眾出面查處或追究其責(zé)任。除此之外，市場(chǎng)機(jī)制或社會(huì)組織能提供的產(chǎn)品或服務(wù)，絕不能再賦予一些部門審批、特許權(quán)來(lái)干預(yù)。否則，公共資金支配權(quán)不變，各種各樣的審批或特許權(quán)不變，政府機(jī)構(gòu)無(wú)論怎樣合并、調(diào)整，都不過(guò)是換湯不換藥，機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍就會(huì)永遠(yuǎn)在“膨脹→壓縮→再膨脹→再壓縮”的循環(huán)中難以自拔。讓政府的歸政府、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)、社會(huì)的歸社會(huì)，早已是老生常談，但我們不能因?yàn)檫@問(wèn)題太過(guò)陳舊而變得麻木。沒(méi)有政府職能的切實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，大部制改革恐怕不過(guò)是又一次折騰。

二、順利推進(jìn)大部制改革的兩個(gè)思路

（一）實(shí)現(xiàn)“激勵(lì)兼容”，動(dòng)員各方面參與積極性

大部制改革中，人們常說(shuō)遇到“部門利益”的障礙。改革中的這些部門利益，具體說(shuō)來(lái)，無(wú)非是所涉及的部門權(quán)力受到調(diào)整、領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)需要增減、人員需要去留，抑或其下級(jí)政府有無(wú)對(duì)口部門(即俗稱“下面有沒(méi)有腿”)。

其實(shí)，有部門就有利益，中外皆然。新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論更將市場(chǎng)交易規(guī)劃引入對(duì)政治領(lǐng)域的分析，指出政府本身就是個(gè)利益最大化組織。那種視政府為只講奉獻(xiàn)不講回報(bào)，一心一意致力于實(shí)現(xiàn)公共利益的假定都不靠譜。在政治體系中，官員總是追求預(yù)算最大化，政治家追求政績(jī)最大化從而讓自己勝出的選票最大化。(布坎南等，1962；Niskanen，2008) 人們常說(shuō)“九龍治水”，恐怕只是一廂情愿，因?yàn)槟悴恢肋@九條(或N條)龍是不是真的都治水，不知道其中有多少只是玩水、或者只喝水，甚至你還不知道他們是否都真的是龍! 多頭監(jiān)管、人為分割、爭(zhēng)權(quán)躲責(zé)、粉飾委過(guò)，行政職能碎片化和部門利益加劇，已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)于現(xiàn)代市場(chǎng)體制和現(xiàn)代社會(huì)體制的要求。

這樣，要改革現(xiàn)行體制，必須在上述各種利益主體中尋求共識(shí)，也就是共同利益。這就是所謂“激勵(lì)相容”，即在確保各方利益實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)總體利益。(Mancur Olson，2000)否則，任何單方面或一邊倒的改革都會(huì)犧牲某一方面的利益，并且因補(bǔ)償不足而引發(fā)不合作、抵觸乃至激烈的反抗，從而導(dǎo)致政治的不穩(wěn)定。中國(guó)的改革歷程一再證明了上述經(jīng)驗(yàn)。

在這方面，浙江省杭州市下轄的富陽(yáng)市所推行的大部制改革試點(diǎn)，較好地做到了“激勵(lì)相容”：即在基本不動(dòng)機(jī)構(gòu)和人員的情況下，把分散在部門中的決策權(quán)有機(jī)地收歸到若干個(gè)“專門委員會(huì)”，原來(lái)分撥于各個(gè)部門的財(cái)政資金也不再下?lián)埽挠?ldquo;專門委員會(huì)”決策使用。但專門委員會(huì)并不是一個(gè)有形的大部門，而只是一個(gè)管理決策架構(gòu)。這樣，既沒(méi)有較大程度地?fù)p及原有部門的利益——它們?nèi)允菍ｉT委員會(huì)的參與者，又避免了行政職能的碎片化，整合了行政資源和財(cái)政資金，實(shí)現(xiàn)了本級(jí)政府的總體目標(biāo)。

當(dāng)前，大部制改革即使在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部也出現(xiàn)越來(lái)越強(qiáng)烈的需求。我們的政府很忙、干部很累，但問(wèn)題很嚴(yán)重，群眾也很不滿意。為什么？正如鄧小平(1980)指出的，制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。?］一個(gè)不好的體制下，可能人人都是輸家。推行大部制改革，實(shí)際上通過(guò)行政資源整合，大大提高政府部門履行職能的效能；而且還避免了公務(wù)員隊(duì)伍不必要的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌改革決策、協(xié)調(diào)與推動(dòng)力量

我國(guó)各級(jí)政府的設(shè)置往往是“上下一般齊，左右一般粗”，即上下級(jí)政府部門要對(duì)口，政府部門間還要平衡。這意味著，單靠某個(gè)基層政府的大部制改革是無(wú)力解決的。

廣東省順德市的大部制改革就是這樣。它一度廣受注目：即將原有細(xì)分設(shè)置的黨政部門大幅度合并為一個(gè)大的部門，只是合并后的部門留下較多的領(lǐng)導(dǎo)崗位讓原有級(jí)別的干部都得到安排，但此后“只減不增”。人員待遇也是老人老辦法，新人新辦法。這一點(diǎn)屬于“激勵(lì)相容”。但與富陽(yáng)不同，順德的大部制改革實(shí)質(zhì)性地合并了現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，出現(xiàn)一個(gè)突出問(wèn)題是作為基層政府的順德改了，但上面中央、省、市未改，存在“一個(gè)兒子”對(duì)應(yīng)“幾個(gè)老子”的尷尬。比如該市的社會(huì)工作部，對(duì)應(yīng)省市部門達(dá)到35個(gè)(其中省19個(gè)，市16個(gè))，這些上級(jí)政府部門開會(huì)就讓這個(gè)部疲于奔命，而且省、市會(huì)議大多要求部門副職以上領(lǐng)導(dǎo)參加，部門領(lǐng)導(dǎo)成了“會(huì)議專業(yè)戶”。實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中是否存在上級(jí)政府部門有意無(wú)意的為難的情況我們不得而知，但“上改下不改是等死，下改上不改是找死”的說(shuō)法很可能反映一些問(wèn)題。［2］

這就提出一個(gè)問(wèn)題：像這種涉及面廣泛的改革，如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一配套，總體推進(jìn)。這從另一方面說(shuō)明，中國(guó)單兵突進(jìn)、局部突破式的改革告一階段，涉及利益面廣，難以在較低層級(jí)和較小范圍內(nèi)協(xié)調(diào)的改革越來(lái)越多。加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，或許還要求重新組建改革的整體協(xié)調(diào)與推進(jìn)機(jī)構(gòu)，以提高包括改革決策在內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與推動(dòng)能力。

三、在若干重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)で蟠蟛恐聘母锏男峦黄啤　?/strong>