十七屆二中全會提出，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制改革目標?，F(xiàn)在看，時間并不寬裕了。以大部制為主要內(nèi)容的行政體制改革有序推進，各方面實踐揭示出不少需要進一步解決的問題。本文從經(jīng)濟學(xué)視角出發(fā)，討論對大部制改革一些問題的認識，并嘗試提出下一步尋求突破的思路。

一、深化對大部制改革的認識

（一）大部制改革是在轉(zhuǎn)變政府職能基礎(chǔ)上，整合和優(yōu)化“行政資源”，以提高其資源價值

這里有必要討論一個“行政資源”的說法。它包括這樣三層含義：首先，從立法、司法到執(zhí)法過程，政府運行本身就是一個動用管制力量并消耗資源的過程。其次，必須承認，與其他市場經(jīng)濟國家不同，從計劃經(jīng)濟時代以至于今天，中國的各級政府，因其特有的資源動員能力(或機會)，一直承擔(dān)著推動經(jīng)濟發(fā)展的引擎的角色。正是因為充分發(fā)揮了這種資源的作用，在面臨諸如金融危機、汶川大地震這樣的突發(fā)性災(zāi)難時，中國經(jīng)濟社會總能保持比較平穩(wěn)較快的發(fā)展勢頭。當(dāng)然，這種功能也有其一定的缺點，如資源配置低效率、腐敗，甚至長期抑制市場機制在資源配置中基礎(chǔ)性地位的確立等。

此外，“行政資源”一語，還考慮到我國公務(wù)員體系，畢竟吸納了全國優(yōu)秀人力資源的絕大部分。當(dāng)然，并不是說優(yōu)質(zhì)人力資源進入就一定帶來優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和社會管理，是否真正發(fā)揮了作用，還要取決于行政體制。

從這個意義講，大部制改革本身并不是目的。政府部門是大而少(即由較少但更綜合的部門組成)還是小而多(即較多但更專業(yè)化的部門組成)，取決于行政資源配置是否在不損害市場功能的同時對市場實現(xiàn)了有效的監(jiān)管，是否在充分激發(fā)全社會活力的同時向社會提供高效率的公共服務(wù)。

（二）大部制改革關(guān)鍵不在于精簡機構(gòu)和人員，而是促進建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代社會治理格局

對發(fā)達國家政府管制的研究發(fā)現(xiàn)，一個運行良好的市場經(jīng)濟總是需要有效率的政府監(jiān)管作為支撐?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟的本質(zhì)，在于在匿名交易基礎(chǔ)上分工專業(yè)化秩序的擴展。如果缺乏公正而有效的司法裁判，或者這種(事后的)制裁機制運行成本太高，又缺乏及時而全面的(事前的)制裁機制即政府監(jiān)管，匿名交易中的機會主義行為可能層出不窮，由此引發(fā)社會全面的信任危機。當(dāng)人們在每次交易都要擔(dān)心其結(jié)果的“可靠性”時，這個社會的交易頻率就會下降，求助于熟人社會或回到自給自足狀態(tài)將成為更多的策略選擇，也就是說，“市場范圍”受到局限。按照斯密原理，社會的專業(yè)化分工難以深化，從而失去巨大的潛在收益。經(jīng)驗觀察表明，市場經(jīng)濟越是發(fā)達的國家，政府監(jiān)管越是嚴格而細密。甚至可以說，正是因為細密、嚴格而龐大的政府監(jiān)管體系，才造就了發(fā)達的市場經(jīng)濟?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟和現(xiàn)代社會治理所呈現(xiàn)是“大政府、大市場、大社會”格局，那種所謂“小政府、大社會”的概括并不符合事實。

從這個意義講，大部制改革并不在于、或者關(guān)鍵不在于精簡機構(gòu)和壓縮編制(這由出于其他方面指導(dǎo)思想的改革推動)，而在于實現(xiàn)政府行使職能的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，從而促進現(xiàn)代市場經(jīng)濟確立和現(xiàn)代社會治理格局的形成。

（三）大部制改革必須以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤?/p>

理論上，不同與古代“禮、戶、吏、兵、刑、工”的六部設(shè)置，現(xiàn)代政府分別設(shè)置眾多行政部門，本來是為適應(yīng)社會發(fā)展中越來越多的多樣化公共需求，行使更加針對性的管理職能，提供更具專業(yè)性的公共服務(wù)的。但實踐中我們發(fā)現(xiàn)，分設(shè)部門導(dǎo)致的行政職能“碎片化”越來越嚴重。不僅如此，部門之間相互掣肘、推諉扯皮現(xiàn)象比比皆是。例如，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品被消費者食用過程，常常出現(xiàn)質(zhì)量安全問題。在整個流程中，種養(yǎng)環(huán)節(jié)設(shè)立了農(nóng)業(yè)部門管理，加工環(huán)節(jié)設(shè)立了質(zhì)檢部門來管理，交易環(huán)節(jié)設(shè)立了工商部門來管理，物流環(huán)節(jié)則設(shè)立了商務(wù)部門及交通部門來管理，餐飲環(huán)節(jié)設(shè)立了衛(wèi)生防疫等部門來管理(但愿再沒有其他部門給漏排掉)。但是結(jié)果呢？重特大食品安全事件屢屢發(fā)生。

比行政職能碎片化更嚴重的，是部門利益常常損害全社會的利益。著名的分利集團理論(奧爾森，2007)表明，分利集團即在社會總的利益格局中，為本集團獲取更多更大利益份額而采取集體行動的利益共同體。它們往往不惜犧牲全社會的利益。而且，這種特殊利益集團一旦形成，就會成為阻撓變革的力量，因為重大的變革會改變分利集團間的相對地位，甚或?qū)е录瘓F瓦解。它們即使接受變革，仍會展開資源爭奪，阻礙其向更有效率的地方配置。比如十一五規(guī)劃中的“三網(wǎng)融合”，意在通過大幅度的信息化來推動中國社會的全面進步，但至今仍遲遲難以實施，就與設(shè)置了多種職能部門、多種部門擁有支配權(quán)進行利益紛爭有關(guān)。長期以來，城市鋪設(shè)的有線電話網(wǎng)絡(luò)、有線電視網(wǎng)絡(luò)、各種數(shù)據(jù)網(wǎng)線，甚至居民用電的傳輸網(wǎng)絡(luò)，都可以用于信息互聯(lián)互通，這在技術(shù)上很容易解決，但現(xiàn)實呢？居民的便利、全社會的進步，都要服從于若干部門的各自要求，什么時候等這些部門談妥了，全社會的進步才能實現(xiàn)。

從這個意義講，大部制改革需要順應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟和現(xiàn)代社會發(fā)育的要求，真正轉(zhuǎn)變職能，比如政府由生產(chǎn)者變?yōu)楣芾碚?，由直接提供服?wù)轉(zhuǎn)而專事標準制定和行為的監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)“作奸犯科”者，代表公眾出面查處或追究其責(zé)任。除此之外，市場機制或社會組織能提供的產(chǎn)品或服務(wù)，絕不能再賦予一些部門審批、特許權(quán)來干預(yù)。否則，公共資金支配權(quán)不變，各種各樣的審批或特許權(quán)不變，政府機構(gòu)無論怎樣合并、調(diào)整，都不過是換湯不換藥，機構(gòu)和隊伍就會永遠在“膨脹→壓縮→再膨脹→再壓縮”的循環(huán)中難以自拔。讓政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會，早已是老生常談，但我們不能因為這問題太過陳舊而變得麻木。沒有政府職能的切實轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，大部制改革恐怕不過是又一次折騰。

二、順利推進大部制改革的兩個思路

（一）實現(xiàn)“激勵兼容”，動員各方面參與積極性

大部制改革中，人們常說遇到“部門利益”的障礙。改革中的這些部門利益，具體說來，無非是所涉及的部門權(quán)力受到調(diào)整、領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)需要增減、人員需要去留，抑或其下級政府有無對口部門(即俗稱“下面有沒有腿”)。

其實，有部門就有利益，中外皆然。新政治經(jīng)濟學(xué)理論更將市場交易規(guī)劃引入對政治領(lǐng)域的分析，指出政府本身就是個利益最大化組織。那種視政府為只講奉獻不講回報，一心一意致力于實現(xiàn)公共利益的假定都不靠譜。在政治體系中，官員總是追求預(yù)算最大化，政治家追求政績最大化從而讓自己勝出的選票最大化。(布坎南等，1962；Niskanen，2008) 人們常說“九龍治水”，恐怕只是一廂情愿，因為你不知道這九條(或N條)龍是不是真的都治水，不知道其中有多少只是玩水、或者只喝水，甚至你還不知道他們是否都真的是龍! 多頭監(jiān)管、人為分割、爭權(quán)躲責(zé)、粉飾委過，行政職能碎片化和部門利益加劇，已經(jīng)嚴重不適應(yīng)于現(xiàn)代市場體制和現(xiàn)代社會體制的要求。

這樣，要改革現(xiàn)行體制，必須在上述各種利益主體中尋求共識，也就是共同利益。這就是所謂“激勵相容”，即在確保各方利益實現(xiàn)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)總體利益。(Mancur Olson，2000)否則，任何單方面或一邊倒的改革都會犧牲某一方面的利益，并且因補償不足而引發(fā)不合作、抵觸乃至激烈的反抗，從而導(dǎo)致政治的不穩(wěn)定。中國的改革歷程一再證明了上述經(jīng)驗。

在這方面，浙江省杭州市下轄的富陽市所推行的大部制改革試點，較好地做到了“激勵相容”：即在基本不動機構(gòu)和人員的情況下，把分散在部門中的決策權(quán)有機地收歸到若干個“專門委員會”，原來分撥于各個部門的財政資金也不再下?lián)?，改?ldquo;專門委員會”決策使用。但專門委員會并不是一個有形的大部門，而只是一個管理決策架構(gòu)。這樣，既沒有較大程度地損及原有部門的利益——它們?nèi)允菍ｉT委員會的參與者，又避免了行政職能的碎片化，整合了行政資源和財政資金，實現(xiàn)了本級政府的總體目標。

當(dāng)前，大部制改革即使在政府機構(gòu)內(nèi)部也出現(xiàn)越來越強烈的需求。我們的政府很忙、干部很累，但問題很嚴重，群眾也很不滿意。為什么？正如鄧小平(1980)指出的，制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。?］一個不好的體制下，可能人人都是輸家。推行大部制改革，實際上通過行政資源整合，大大提高政府部門履行職能的效能；而且還避免了公務(wù)員隊伍不必要的責(zé)任風(fēng)險。

（二）加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌改革決策、協(xié)調(diào)與推動力量

我國各級政府的設(shè)置往往是“上下一般齊，左右一般粗”，即上下級政府部門要對口，政府部門間還要平衡。這意味著，單靠某個基層政府的大部制改革是無力解決的。

廣東省順德市的大部制改革就是這樣。它一度廣受注目：即將原有細分設(shè)置的黨政部門大幅度合并為一個大的部門，只是合并后的部門留下較多的領(lǐng)導(dǎo)崗位讓原有級別的干部都得到安排，但此后“只減不增”。人員待遇也是老人老辦法，新人新辦法。這一點屬于“激勵相容”。但與富陽不同，順德的大部制改革實質(zhì)性地合并了現(xiàn)有機構(gòu)，出現(xiàn)一個突出問題是作為基層政府的順德改了，但上面中央、省、市未改，存在“一個兒子”對應(yīng)“幾個老子”的尷尬。比如該市的社會工作部，對應(yīng)省市部門達到35個(其中省19個，市16個)，這些上級政府部門開會就讓這個部疲于奔命，而且省、市會議大多要求部門副職以上領(lǐng)導(dǎo)參加，部門領(lǐng)導(dǎo)成了“會議專業(yè)戶”。實際運行過程中是否存在上級政府部門有意無意的為難的情況我們不得而知，但“上改下不改是等死，下改上不改是找死”的說法很可能反映一些問題。［2］

這就提出一個問題：像這種涉及面廣泛的改革，如何實現(xiàn)統(tǒng)一配套，總體推進。這從另一方面說明，中國單兵突進、局部突破式的改革告一階段，涉及利益面廣，難以在較低層級和較小范圍內(nèi)協(xié)調(diào)的改革越來越多。加強改革頂層設(shè)計，或許還要求重新組建改革的整體協(xié)調(diào)與推進機構(gòu)，以提高包括改革決策在內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與推動能力。

三、在若干重點領(lǐng)域?qū)で蟠蟛恐聘母锏男峦黄啤　?/strong>