國務(wù)院總理溫家寶11月9日簽署第628號國務(wù)院令，公布《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》，自2013年1月1日起施行。該決定刪除了《殯葬管理?xiàng)l例》中民政部門有權(quán)對拒不改正違法土葬、建造墳?zāi)剐袨閺?qiáng)制執(zhí)行的條款。

如此背景下，河南周口的大規(guī)模平墳運(yùn)動被推到風(fēng)口浪尖。一個流傳的數(shù)字是，到今年9月，周口市已平墳百萬座。

周口市的平墳運(yùn)動由今年3月周口市一號文件吹響號角，歷時半年，目標(biāo)直指消滅土葬，恢復(fù)耕地。在中國農(nóng)村，殯葬改革被稱為是和計(jì)劃生育并列的“第一大難事”。此前，河南省南陽市率先有計(jì)劃平墳，但傳言稱因民眾阻力過大而擱淺。

平墳在達(dá)到高潮時迎來輿論沸騰。11月17日，中國人民大學(xué)教授鄭風(fēng)田發(fā)表博文稱，周口市平墳運(yùn)動的真實(shí)目的其實(shí)是賣地。

今年3月，周口市商水縣縣長楊珺在平墳動員時，就稱死人與活人爭地矛盾突出，其原因包括，商水作為產(chǎn)糧大縣需要土地支撐，以及縣產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)急待西擴(kuò)。2個月后，也就是平墳運(yùn)動轟轟烈烈展開之后，商水縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)西擴(kuò)7平方公里的項(xiàng)目，初步通過了河南省發(fā)改委批準(zhǔn)。

干部帶頭“平墳”

從已有的公開數(shù)據(jù)看，平墳運(yùn)動很可能是筆糊涂賬。

平墳運(yùn)動的肇始、周口市一號文件《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)殯葬改革的實(shí)施意見》稱，全市基本農(nóng)田內(nèi)現(xiàn)有墳頭300多萬個，占用耕地約3.5萬畝。而今年5月新華社的報道稱，據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，周口農(nóng)村有350萬座墳?zāi)梗几?萬多畝。

在成果方面，河南當(dāng)?shù)孛襟w的報道稱，7月21日之前，周口市完成的平（遷）墳數(shù)量是近10萬座，而到11月，平（遷）墳已超200萬?？稍?0月9日的平墳復(fù)耕推進(jìn)會上，這一數(shù)字是全市已平（遷）墳頭40多萬座，恢復(fù)耕地近5000畝。

在今年10月的大規(guī)模平墳運(yùn)動階段性完成后，河南周口總結(jié)出了殯葬改革的“周口經(jīng)驗(yàn)”。

“周口經(jīng)驗(yàn)”的一個亮點(diǎn)是狠抓責(zé)任落實(shí)。10月9日，周口市殯葬改革暨平墳復(fù)耕推進(jìn)會舉出了兩個典型：“在殯葬改革工作中，商水縣力度大，撕開了一個口子；市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)手腕硬，穩(wěn)妥推進(jìn)，已完成平墳復(fù)耕任務(wù)”。

在樹為“典型”的商水縣，有嚴(yán)格的平墳獎懲制度，分三個級別獎勵完成任務(wù)的平墳復(fù)耕工作組人員和行政村。而對不帶頭執(zhí)行殯葬改革政策、不帶頭平除墳頭的“村兩委”班子成員給予免職處理，教師等公職人員上報上級組織部門，按組織部文件處理。

事實(shí)上，黨員帶頭平墳已成普遍規(guī)則，一名在新疆工作的周口籍黨員干部在接到村委會電話后，坐飛機(jī)趕回老家平墳，被樹立為宣傳典型。

類似的平墳運(yùn)動早已有之。據(jù)2002年第2期的《中國民政》雜志報道，2001年11月，河南省新鄉(xiāng)市開展了平墳擴(kuò)耕和全面推行火化活動。全市共平墳近130萬座，拉掉墓碑20 余萬個，還耕土地2.6萬余畝，相當(dāng)于增加了1個鄉(xiāng)的耕地。

這次行動的手段同樣是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭，據(jù)報道，新鄉(xiāng)籍的市級領(lǐng)導(dǎo)帶頭平掉了自家的祖墳，市民政局從局長到干部職工，也都率先平掉了自家的祖墳。當(dāng)然，行動也少不了大規(guī)模的宣傳和推土機(jī)、挖掘機(jī)，僅長垣縣就出動了3萬人。

事實(shí)上，全國范圍的殯葬改革于1997年國務(wù)院頒布《殯葬管理?xiàng)l例》后在全國展開，其路徑大致為提高火化率，進(jìn)而實(shí)行土葬。

2000年時，廣東省南海市在實(shí)現(xiàn)了100%火化率后，開始清理亂葬和骨灰土葬。廣東省曾提出本世紀(jì)初，在珠三角地區(qū)實(shí)現(xiàn)無墳化。

殯葬改革停滯

修改后的《殯葬管理?xiàng)l例》第二十條中規(guī)定，“將應(yīng)當(dāng)火化的遺體土葬，或者在公墓和農(nóng)村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遺體、建造墳?zāi)沟?，由民政部門責(zé)令限期改正。”刪去了原來“拒不改正的，可以強(qiáng)制執(zhí)行”的規(guī)定。

“《行政強(qiáng)制法》今年施行后，行政強(qiáng)制執(zhí)行必須要由法律，而不是政府法規(guī)設(shè)定。此前湖北等省的殯葬管理辦法已經(jīng)做出相應(yīng)修改，且規(guī)定強(qiáng)制行為須由法院執(zhí)行”，一名行政法學(xué)者告訴記者。

但周口市的平墳運(yùn)動已經(jīng)刺痛了很多民眾的情感，激起了聲浪龐大的反對聲。北京市委黨校研究生冷星火正在組織觀察團(tuán)，“希望深入了解當(dāng)?shù)孛癖娙绾卧谇楦泻蛡鹘y(tǒng)角度看待平墳”，他說。

但如今大規(guī)模平墳已在周口結(jié)束，觀察團(tuán)“很難找到現(xiàn)場”，此外，安全問題也是他們擔(dān)心的重點(diǎn)。

1999年，河南省出臺《殯葬管理辦法》，同時召開了殯葬改革工作會議，把此后兩年作為殯葬改革的攻堅(jiān)階段，要求各地把推行火葬、提高火化率作為殯葬改革的重點(diǎn)，力爭在5年內(nèi)在全省普及火葬。但直到10年后，河南省的火化率也仍只有50.4%。

“殯葬改革并沒有取得理想的效果，部分地區(qū)農(nóng)村的殯葬改革出現(xiàn)了停滯現(xiàn)象”，河南省許昌市委黨校董躍民認(rèn)為，他在2008年主持了“河南省農(nóng)村部分地區(qū)殯葬改革停滯現(xiàn)象研究”的課題。

殯葬改革停滯的最明顯之處是火化后二次裝棺嚴(yán)重。董躍民的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于漢民族根深蒂固的“入土為安”觀念，以及各地普遍存在的殯葬后續(xù)服務(wù)嚴(yán)重滯后，人們即使選擇了火葬仍然會“二次土葬”。在有的村莊，只要上交一定費(fèi)用就可以按照傳統(tǒng)的土葬操辦喪事；在有的村莊，上交一定的費(fèi)用之后，就可以把火化后的骨灰安葬在祖墳中。

殯葬改革與征地

值得注意的是，在當(dāng)?shù)毓賳T的多次公開講話中，這場殯葬改革被與“項(xiàng)目建設(shè)”、“土地流轉(zhuǎn)”等字樣聯(lián)系在一起。

今年3月，商水縣縣長楊珺在平墳動員時，就稱死人與活人爭地矛盾突出，其原因有商水作為產(chǎn)糧大縣需要土地支撐，以及縣產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)急待西擴(kuò)。

資料顯示，這并不是商水一個縣面臨的問題。河南省常用耕地面積只有逾1億畝，河南省人均耕地面積僅有1.22畝，比全國平均水平低0.19畝。而且，河南省耕地后備資源嚴(yán)重不足，未利用地僅占土地總面積的12.92％，而且多數(shù)分布在山地丘陵地區(qū)，開發(fā)利用難度很大。

今年8月，周口市政府給經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會發(fā)出了一張嘉獎令，表彰其在一個月內(nèi)平遷墳頭16500座，復(fù)耕土地約160畝。嘉獎令中把殯葬改革稱為推動項(xiàng)目建設(shè)的重要舉措。

就在今年周口市的一號文件《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)殯葬改革的實(shí)施意見》中還稱，平墳復(fù)耕“要與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相結(jié)合”。

11月17日，中國人民大學(xué)教授鄭風(fēng)田發(fā)表博文稱，上述“縣產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)亟待西擴(kuò)”才是平墳運(yùn)動的真實(shí)理由。他稱，招商引資需要土地，但國家又有18億畝紅線與征地指標(biāo)控制，于是土地增減掛鉤政策就被拿來靈活運(yùn)用，通過平墳搞來的土地就可趁機(jī)拿來征地，進(jìn)一步招商引資，制造GDP。

但也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)實(shí)際調(diào)研分析，“平墳的目的可能不是利用增減掛鉤政策增加建設(shè)用地，因?yàn)橹芸诘膲灥卮蠖喽荚诟胤秶鷥?nèi)，無法計(jì)算為新增耕地面積”，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)社會學(xué)系教授朱啟臻告訴記者。