國務(wù)院總理溫家寶11月9日簽署第628號國務(wù)院令,公布《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》,自2013年1月1日起施行。該決定刪除了《殯葬管理?xiàng)l例》中民政部門有權(quán)對拒不改正違法土葬、建造墳?zāi)剐袨閺?qiáng)制執(zhí)行的條款。
如此背景下,河南周口的大規(guī)模平墳運(yùn)動被推到風(fēng)口浪尖。一個流傳的數(shù)字是,到今年9月,周口市已平墳百萬座。
周口市的平墳運(yùn)動由今年3月周口市一號文件吹響號角,歷時半年,目標(biāo)直指消滅土葬,恢復(fù)耕地。在中國農(nóng)村,殯葬改革被稱為是和計(jì)劃生育并列的“第一大難事”。此前,河南省南陽市率先有計(jì)劃平墳,但傳言稱因民眾阻力過大而擱淺。
平墳在達(dá)到高潮時迎來輿論沸騰。11月17日,中國人民大學(xué)教授鄭風(fēng)田發(fā)表博文稱,周口市平墳運(yùn)動的真實(shí)目的其實(shí)是賣地。
今年3月,周口市商水縣縣長楊珺在平墳動員時,就稱死人與活人爭地矛盾突出,其原因包括,商水作為產(chǎn)糧大縣需要土地支撐,以及縣產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)急待西擴(kuò)。2個月后,也就是平墳運(yùn)動轟轟烈烈展開之后,商水縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)西擴(kuò)7平方公里的項(xiàng)目,初步通過了河南省發(fā)改委批準(zhǔn)。
干部帶頭“平墳”
從已有的公開數(shù)據(jù)看,平墳運(yùn)動很可能是筆糊涂賬。
平墳運(yùn)動的肇始、周口市一號文件《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)殯葬改革的實(shí)施意見》稱,全市基本農(nóng)田內(nèi)現(xiàn)有墳頭300多萬個,占用耕地約3.5萬畝。而今年5月新華社的報道稱,據(jù)粗略統(tǒng)計(jì),周口農(nóng)村有350萬座墳?zāi)梗几?萬多畝。
在成果方面,河南當(dāng)?shù)孛襟w的報道稱,7月21日之前,周口市完成的平(遷)墳數(shù)量是近10萬座,而到11月,平(遷)墳已超200萬??稍?0月9日的平墳復(fù)耕推進(jìn)會上,這一數(shù)字是全市已平(遷)墳頭40多萬座,恢復(fù)耕地近5000畝。
在今年10月的大規(guī)模平墳運(yùn)動階段性完成后,河南周口總結(jié)出了殯葬改革的“周口經(jīng)驗(yàn)”。
“周口經(jīng)驗(yàn)”的一個亮點(diǎn)是狠抓責(zé)任落實(shí)。10月9日,周口市殯葬改革暨平墳復(fù)耕推進(jìn)會舉出了兩個典型:“在殯葬改革工作中,商水縣力度大,撕開了一個口子;市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)手腕硬,穩(wěn)妥推進(jìn),已完成平墳復(fù)耕任務(wù)”。
在樹為“典型”的商水縣,有嚴(yán)格的平墳獎懲制度,分三個級別獎勵完成任務(wù)的平墳復(fù)耕工作組人員和行政村。而對不帶頭執(zhí)行殯葬改革政策、不帶頭平除墳頭的“村兩委”班子成員給予免職處理,教師等公職人員上報上級組織部門,按組織部文件處理。
事實(shí)上,黨員帶頭平墳已成普遍規(guī)則,一名在新疆工作的周口籍黨員干部在接到村委會電話后,坐飛機(jī)趕回老家平墳,被樹立為宣傳典型。
類似的平墳運(yùn)動早已有之。據(jù)2002年第2期的《中國民政》雜志報道,2001年11月,河南省新鄉(xiāng)市開展了平墳擴(kuò)耕和全面推行火化活動。全市共平墳近130萬座,拉掉墓碑20 余萬個,還耕土地2.6萬余畝,相當(dāng)于增加了1個鄉(xiāng)的耕地。
這次行動的手段同樣是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭,據(jù)報道,新鄉(xiāng)籍的市級領(lǐng)導(dǎo)帶頭平掉了自家的祖墳,市民政局從局長到干部職工,也都率先平掉了自家的祖墳。當(dāng)然,行動也少不了大規(guī)模的宣傳和推土機(jī)、挖掘機(jī),僅長垣縣就出動了3萬人。
事實(shí)上,全國范圍的殯葬改革于1997年國務(wù)院頒布《殯葬管理?xiàng)l例》后在全國展開,其路徑大致為提高火化率,進(jìn)而實(shí)行土葬。
2000年時,廣東省南海市在實(shí)現(xiàn)了100%火化率后,開始清理亂葬和骨灰土葬。廣東省曾提出本世紀(jì)初,在珠三角地區(qū)實(shí)現(xiàn)無墳化。
殯葬改革停滯
修改后的《殯葬管理?xiàng)l例》第二十條中規(guī)定,“將應(yīng)當(dāng)火化的遺體土葬,或者在公墓和農(nóng)村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遺體、建造墳?zāi)沟?,由民政部門責(zé)令限期改正。”刪去了原來“拒不改正的,可以強(qiáng)制執(zhí)行”的規(guī)定。
“《行政強(qiáng)制法》今年施行后,行政強(qiáng)制執(zhí)行必須要由法律,而不是政府法規(guī)設(shè)定。此前湖北等省的殯葬管理辦法已經(jīng)做出相應(yīng)修改,且規(guī)定強(qiáng)制行為須由法院執(zhí)行”,一名行政法學(xué)者告訴記者。
但周口市的平墳運(yùn)動已經(jīng)刺痛了很多民眾的情感,激起了聲浪龐大的反對聲。北京市委黨校研究生冷星火正在組織觀察團(tuán),“希望深入了解當(dāng)?shù)孛癖娙绾卧谇楦泻蛡鹘y(tǒng)角度看待平墳”,他說。
但如今大規(guī)模平墳已在周口結(jié)束,觀察團(tuán)“很難找到現(xiàn)場”,此外,安全問題也是他們擔(dān)心的重點(diǎn)。
1999年,河南省出臺《殯葬管理辦法》,同時召開了殯葬改革工作會議,把此后兩年作為殯葬改革的攻堅(jiān)階段,要求各地把推行火葬、提高火化率作為殯葬改革的重點(diǎn),力爭在5年內(nèi)在全省普及火葬。但直到10年后,河南省的火化率也仍只有50.4%。
“殯葬改革并沒有取得理想的效果,部分地區(qū)農(nóng)村的殯葬改革出現(xiàn)了停滯現(xiàn)象”,河南省許昌市委黨校董躍民認(rèn)為,他在2008年主持了“河南省農(nóng)村部分地區(qū)殯葬改革停滯現(xiàn)象研究”的課題。
殯葬改革停滯的最明顯之處是火化后二次裝棺嚴(yán)重。董躍民的調(diào)查發(fā)現(xiàn),由于漢民族根深蒂固的“入土為安”觀念,以及各地普遍存在的殯葬后續(xù)服務(wù)嚴(yán)重滯后,人們即使選擇了火葬仍然會“二次土葬”。在有的村莊,只要上交一定費(fèi)用就可以按照傳統(tǒng)的土葬操辦喪事;在有的村莊,上交一定的費(fèi)用之后,就可以把火化后的骨灰安葬在祖墳中。
殯葬改革與征地
值得注意的是,在當(dāng)?shù)毓賳T的多次公開講話中,這場殯葬改革被與“項(xiàng)目建設(shè)”、“土地流轉(zhuǎn)”等字樣聯(lián)系在一起。
今年3月,商水縣縣長楊珺在平墳動員時,就稱死人與活人爭地矛盾突出,其原因有商水作為產(chǎn)糧大縣需要土地支撐,以及縣產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)急待西擴(kuò)。
資料顯示,這并不是商水一個縣面臨的問題。河南省常用耕地面積只有逾1億畝,河南省人均耕地面積僅有1.22畝,比全國平均水平低0.19畝。而且,河南省耕地后備資源嚴(yán)重不足,未利用地僅占土地總面積的12.92%,而且多數(shù)分布在山地丘陵地區(qū),開發(fā)利用難度很大。
今年8月,周口市政府給經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會發(fā)出了一張嘉獎令,表彰其在一個月內(nèi)平遷墳頭16500座,復(fù)耕土地約160畝。嘉獎令中把殯葬改革稱為推動項(xiàng)目建設(shè)的重要舉措。
就在今年周口市的一號文件《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)殯葬改革的實(shí)施意見》中還稱,平墳復(fù)耕“要與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相結(jié)合”。
11月17日,中國人民大學(xué)教授鄭風(fēng)田發(fā)表博文稱,上述“縣產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)亟待西擴(kuò)”才是平墳運(yùn)動的真實(shí)理由。他稱,招商引資需要土地,但國家又有18億畝紅線與征地指標(biāo)控制,于是土地增減掛鉤政策就被拿來靈活運(yùn)用,通過平墳搞來的土地就可趁機(jī)拿來征地,進(jìn)一步招商引資,制造GDP。
但也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)實(shí)際調(diào)研分析,“平墳的目的可能不是利用增減掛鉤政策增加建設(shè)用地,因?yàn)橹芸诘膲灥卮蠖喽荚诟胤秶鷥?nèi),無法計(jì)算為新增耕地面積”,中國農(nóng)業(yè)大學(xué)社會學(xué)系教授朱啟臻告訴記者。
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