1998年，中國(guó)啟動(dòng)了影響最大的一次住房改革。

當(dāng)年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》徹底結(jié)束了中國(guó)的住房實(shí)物分配，代之以住房分配貨幣化。

住房分配貨幣化的成效是顯著的。2011年初國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的一項(xiàng)抽樣調(diào)查顯示，中國(guó)城市89%的居民擁有住房。

而作為1998年房改的三大目標(biāo)之一，“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”遲遲未能到位。保障房的建設(shè)似乎被忽略了。

2007年，國(guó)務(wù)院接連發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》、《廉租住房保障辦法》、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》等一系列文件，再次明確住房應(yīng)有保障房和商品房?jī)蓚€(gè)體系。

2010年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出：要加快推進(jìn)住房保障體系建設(shè)，強(qiáng)化政府責(zé)任，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，加大保障性安居工程建設(shè)力度，加快棚戶區(qū)和農(nóng)村危房改造，大力發(fā)展公共租賃住房，緩解群眾在居住方面遇到的困難，逐步形成符合國(guó)情的保障性住房體系和商品房體系。

自此，中國(guó)保障房的建設(shè)開(kāi)始跨越式發(fā)展。2010年保障房建設(shè)目標(biāo)為590萬(wàn)套，而作為“十二五”的開(kāi)局之年，2011年這一目標(biāo)驚人地躍至1000萬(wàn)套，“十二五”期間則要完成3600萬(wàn)套保障房建設(shè)，約為過(guò)去10年建設(shè)規(guī)模的兩倍。到“十二五”末，全國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率要提高到20%以上，基本解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難問(wèn)題。

數(shù)字顯示，2012年前9個(gè)月全國(guó)保障性安居工程支出同比增長(zhǎng)34.1%，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)保障性安居工程貸款余額則同比增長(zhǎng)47.6%。截至2012年9月底，全國(guó)保障房新開(kāi)工720萬(wàn)套，基本建成480萬(wàn)套，開(kāi)工率達(dá)97%，完成投資9600億元。從統(tǒng)計(jì)來(lái)看，完成2012年新開(kāi)工700萬(wàn)套以上、基本建成500萬(wàn)套的目標(biāo)已沒(méi)有懸念。

保障房建設(shè)正在創(chuàng)造獨(dú)一無(wú)二的中國(guó)速度。中低收入老百姓的安居理想也將隨之加速實(shí)現(xiàn)。

保障房供給加速

起步較晚的中國(guó)保障房建設(shè)正在加速快跑。2012年前9個(gè)月全國(guó)保障性安居工程支出同比增長(zhǎng)34.1%，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)保障性安居工程貸款余額則同比增長(zhǎng)47.6%

2012年4月底新開(kāi)工228萬(wàn)套、基本建成150萬(wàn)套， 5月底新開(kāi)工346萬(wàn)套、基本建成206萬(wàn)套， 6月底新開(kāi)工470萬(wàn)套、基本建成260萬(wàn)套。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站上，全國(guó)保障性安居工程的建設(shè)數(shù)據(jù)正在不斷刷新。

截至2012年9月底，全國(guó)保障房新開(kāi)工720萬(wàn)套，基本建成480萬(wàn)套，開(kāi)工率達(dá)97%，完成投資9600億元。從統(tǒng)計(jì)來(lái)看，完成2012年新開(kāi)工700萬(wàn)套以上、基本建成500萬(wàn)套的目標(biāo)已沒(méi)有懸念。

“十二五”期間中央計(jì)劃新建保障性住房3600萬(wàn)套，約為過(guò)去10年建設(shè)規(guī)模的兩倍。到“十二五”末，全國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率要提高到20%以上，基本解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難問(wèn)題。

中低收入老百姓的安居理想正一步步實(shí)現(xiàn)。

“十二五”重頭戲

2011年元旦前夕，中共中央總書(shū)記胡錦濤考察北京市朝陽(yáng)區(qū)保障房建設(shè)區(qū)。當(dāng)時(shí)一些人已經(jīng)預(yù)感到，中央將加大力度投入保障房建設(shè)。

2011年1月，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，各地要多種方式、多條渠道逐步擴(kuò)大住房保障制度覆蓋面。2011年2月初，國(guó)家保障性安居工程協(xié)調(diào)小組與各地簽訂2011年保障性安居工程目標(biāo)責(zé)任書(shū)。

2011年2月27日溫家寶與網(wǎng)友在線交流，提及此目標(biāo)責(zé)任書(shū)時(shí)指出，“關(guān)鍵不在一張紙，而在于決心。有了決心就會(huì)有資金，就會(huì)有土地，就會(huì)有辦法。沒(méi)有決心，眼前到處都是困難。”

之后，中央提出一個(gè)新的目標(biāo)，即在“十二五”期間新建保障房3600萬(wàn)套。

作為“十二五”開(kāi)局之年，2011年的保障房建設(shè)交出了一張漂亮的成績(jī)單。截至2011年10月底，全國(guó)開(kāi)工建設(shè)保障房超過(guò)1000萬(wàn)套，提前完成年度目標(biāo)任務(wù)，刷新了“歷史之最”。

進(jìn)入2012年，保障房建設(shè)力度繼續(xù)加大。各地不僅將保障房建設(shè)作為改善民生之必需，也將其作為貫徹中央穩(wěn)中求進(jìn)要求的重要舉措。雖然全國(guó)計(jì)劃新開(kāi)工建設(shè)保障房目標(biāo)調(diào)整為700萬(wàn)套，但由于有上年結(jié)轉(zhuǎn)在建項(xiàng)目，建設(shè)量絲毫未減。

圍繞保障性住房建設(shè)的實(shí)施，中央各部門(mén)也在積極配合。中央組織相關(guān)部門(mén)進(jìn)行督察檢查，細(xì)化了問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和程序;財(cái)政部加大資金籌措規(guī)模;國(guó)土資源部明確確保用地供應(yīng);住建部強(qiáng)調(diào)突出對(duì)工程質(zhì)量安全監(jiān)管;銀監(jiān)部門(mén)部署商業(yè)銀行信貸支持力度;稅務(wù)總局督促各地落實(shí)各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策;農(nóng)業(yè)、林業(yè)及鐵道部門(mén)也及時(shí)展開(kāi)了對(duì)墾區(qū)、林區(qū)、鐵路等危房和棚戶區(qū)居民住房保障工作。

目前，住建部已敦促各地著手準(zhǔn)備2013年計(jì)劃、立項(xiàng)、報(bào)批工作。

“十二五”期間，中國(guó)將逐漸完善多層次住房保障體系，“低端有保障，中端有支持”的政策框架也將更清晰。溫家寶總理曾著重強(qiáng)調(diào)租賃性保障房的建設(shè)，“保障性住房應(yīng)當(dāng)以公租房和廉租房為主，再加上棚戶區(qū)改造，不要走偏方向。”

供地難題逐漸解決

數(shù)據(jù)顯示，2011年實(shí)際在建保障房約為1500萬(wàn)套左右，2012年在建工程量達(dá)到1800萬(wàn)套，這形成了非常大的土地需求。

2010年以來(lái)，保障性住房用地供應(yīng)呈逐年增加勢(shì)頭。2012年8月7日，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智曾公開(kāi)表示，2010年落實(shí)保障房供地2.51萬(wàn)公頃，2011年為4.36萬(wàn)公頃，2012年計(jì)劃安排4.76萬(wàn)公頃。胡存智表示，國(guó)土資源部將確保“十二五”期間，保障性住房、棚戶區(qū)改造和自住性中小套型商品房三類用地不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%。

近年來(lái)，中央和地方在保障房用地供應(yīng)中探索出了一些經(jīng)驗(yàn)。

比如針對(duì)保障房用地供應(yīng)，廣西自治區(qū)開(kāi)辟了綠色通道，做到“隨到隨受理隨審查”，2011年超額完成用地需求;山東省對(duì)于保障性安居工程確需使用新增建設(shè)用地的，指標(biāo)實(shí)行“點(diǎn)供”;海南省要求對(duì)保障性安居工程用地審批繼續(xù)采取“綠色通道”辦理、一事一議、特事特辦;深圳大力采用企業(yè)自籌自建、產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中配建、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目配建等模式多渠道解決建設(shè)用地問(wèn)題。

一些地區(qū)還出臺(tái)硬性規(guī)定保障此類建設(shè)用地。如內(nèi)蒙古規(guī)定凡不落實(shí)保障性住房建設(shè)用地計(jì)劃的地區(qū)，將責(zé)令停止商業(yè)開(kāi)發(fā)類土地手續(xù)辦理和供應(yīng)活動(dòng)。湖南省在保障房土地供應(yīng)方面則實(shí)行計(jì)劃單列，優(yōu)先保障，應(yīng)保盡保，用地不落實(shí)的暫停該地區(qū)普通商品房用地審批。

但是，土地供給并非不存在難題。媒體屢屢披露一些保障房項(xiàng)目地處偏遠(yuǎn)等問(wèn)題。華創(chuàng)證券研究員華中煒向《瞭望東方周刊》表示：“目前一些地方政府還是以土地財(cái)政作為重要資金來(lái)源，保障房制度體系不完善，也沒(méi)有相關(guān)法律約束，如何保證保障房獲得匹配的用地確實(shí)還是難題。”

開(kāi)拓融資渠道

天量資金需求也是保障房建設(shè)一大難關(guān)。

2012年1月18日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好2012年保障性安居工程財(cái)政資金安排等相關(guān)工作的通知》，提出很多解決資金問(wèn)題的措施，同時(shí)要求各級(jí)財(cái)政既要“量力而行”，又要“盡力而為”，確保政府資金來(lái)源落實(shí)到位，不留資金缺口。

據(jù)《證券日?qǐng)?bào)》報(bào)道，2012年10月23日財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人曾公開(kāi)表示，2012年中央財(cái)政已下達(dá)保障房補(bǔ)助資金2330億元，比2011年全年實(shí)際下達(dá)數(shù)增加617億元，前9個(gè)月全國(guó)保障性安居工程支出同比增長(zhǎng)34.1%。

僅靠中央財(cái)政投資和地方政府投資是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

2012年6月20日，財(cái)政部等七部委就民間資本參與保障性安居工程建設(shè)有關(guān)問(wèn)題專門(mén)發(fā)布通知，詳述了引導(dǎo)鼓勵(lì)民間資本參與保障性安居工程建設(shè)的多種方式和支持政策。

“公司愿意在不損害股東利益的前提下，積極參與保障性住宅的開(kāi)發(fā)。保障房的利潤(rùn)一般都會(huì)受到嚴(yán)格限制。對(duì)于企業(yè)投資者來(lái)說(shuō)，保證名義利潤(rùn)高于融資成本，即不出現(xiàn)虧損，是企業(yè)行為可持續(xù)的基礎(chǔ)。”萬(wàn)科集團(tuán)官方對(duì)《瞭望東方周刊》表示。

民營(yíng)企業(yè)參與保障房建設(shè)有多種方式，如獨(dú)立開(kāi)發(fā)、代建、配建等。相對(duì)于企業(yè)前期投資開(kāi)發(fā)，后期由政府回購(gòu)的獨(dú)立開(kāi)發(fā)模式來(lái)說(shuō)，民營(yíng)企業(yè)更傾向于選擇無(wú)需投資的代建或給予一定商品房用地基礎(chǔ)上的保障房配建。

住建部政策研究中心主任陳淮對(duì)《瞭望東方周刊》表示：“建設(shè)過(guò)程中的不同模式?jīng)]有什么優(yōu)劣之分，最初誰(shuí)出錢(qián)建并不重要，建好后誰(shuí)持有，誰(shuí)當(dāng)業(yè)主，才是最重要的。即便就是企業(yè)獨(dú)立建，也要政府買(mǎi)下讓企業(yè)退出，否則讓企業(yè)承擔(dān)政府職能只能是一廂情愿。”

“不管什么建設(shè)模式，只要納入政府統(tǒng)一管理、分配序列，只要有利于提供更多保障房房源，都應(yīng)當(dāng)支持。”住建部政策研究中心副主任王玨林對(duì)《瞭望東方周刊》表示。

當(dāng)然，吸引民營(yíng)企業(yè)參建保障房需要為其提供利潤(rùn)空間。

“商業(yè)資本都是以追求利潤(rùn)或保障資金安全為目標(biāo)，而保障房項(xiàng)目盈利不確定，政策保障不明朗，管理經(jīng)營(yíng)模糊，這是影響民間資本大規(guī)模進(jìn)入保障房建設(shè)領(lǐng)域的障礙。”遠(yuǎn)洋地產(chǎn)官方對(duì)本刊表示。

實(shí)際上，由于經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等銷售型房源更具有市場(chǎng)性，開(kāi)發(fā)商一般通過(guò)出售可以實(shí)現(xiàn)資金平衡或盈利。保障房建設(shè)主要的資金壓力來(lái)自廉租房、公租房。

上海易居房地產(chǎn)研究院副院長(zhǎng)楊紅旭則對(duì)《瞭望東方周刊》表示：“由于一些制度仍然不盡完善，比如各地對(duì)于公租房是否能夠‘先租后售’政策不一，導(dǎo)致多元化融資比較尷尬。”

在一系列政策指引下，各地也在融資方面探索出一些具體辦法。比如廣東要求土地出讓收益用于公租房建設(shè)的比例不低于10%，并且在試點(diǎn)城市允許將50%以內(nèi)的住房公積金結(jié)余資金用于發(fā)放公租房建設(shè)貸款;貴陽(yáng)嘗試采用“房屋銀行、收儲(chǔ)配租”的新模式，由政府出資以租賃、購(gòu)買(mǎi)使用權(quán)等方式向社會(huì)歸集閑置住房，配租或補(bǔ)助給中低收入群體;此外，全國(guó)多數(shù)地區(qū)為了降低保障房建設(shè)成本，出臺(tái)了免收、免征相關(guān)稅費(fèi)的政策規(guī)定。

質(zhì)量和公平是“生命線”

與資金和土地相比，保障房的建設(shè)和管理也是不小的難題。

2012年8月31日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在天津考察保障房建設(shè)時(shí)著重強(qiáng)調(diào)了質(zhì)量，“要把質(zhì)量作為安居工程的生命線。”

陳淮對(duì)本刊表示：“就技術(shù)意義說(shuō)，保障房是最容易建設(shè)的一種低檔住房，如果有難點(diǎn)，就在于是否具備了與建設(shè)規(guī)模相適應(yīng)的高效率低成本，及高效的管理體系。”

王玨林則認(rèn)為，保障房建設(shè)的至關(guān)重要的一點(diǎn)是分配制度要公平，管理水平要跟上。

2012年2月6日，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)在保障性住房公平分配工作座談會(huì)上著重強(qiáng)調(diào)公平分配工作的重要性和緊迫性，他將確保公平分配稱為“關(guān)系保障性安居工程成敗及可持續(xù)發(fā)展的生命線”。

李克強(qiáng)要求在分配方面要做到：一是保障基本，二是公正程序，三是公開(kāi)過(guò)程。

在此要求下，各地紛紛出臺(tái)了囊括地稅、社保、民政、公安等多部門(mén)數(shù)據(jù)的信用、收入數(shù)據(jù)管理交換平臺(tái)和保障房資格審核系統(tǒng)，嚴(yán)防“騙保”行為。

同時(shí)，為確保保障房工程質(zhì)量，各地推出了質(zhì)量終身責(zé)任制，制定了嚴(yán)格的質(zhì)量保障體系。

上海市為保證保障性住宅工程質(zhì)量，定期公布保障性住宅建設(shè)“黑名單”;廣西要求相關(guān)部門(mén)每月組織巡查，每半年聯(lián)合督查，并且嘗試邀請(qǐng)保障對(duì)象或者街道辦、社區(qū)居委會(huì)參加工程質(zhì)量驗(yàn)收;江蘇省則開(kāi)展保障房監(jiān)督覆蓋率、分戶驗(yàn)收覆蓋率、分戶驗(yàn)收合格率、竣工驗(yàn)收合格率等檢查監(jiān)控。