近段時(shí)間以來，“毒膠囊”已經(jīng)從一起普通的藥品安全事件，升級為全社會對制藥產(chǎn)業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信任危機(jī)。各界的討論主要集中在相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)缺陷、監(jiān)管人員不作為、企業(yè)道德水平低下等表面現(xiàn)象，所提出的政策建議也無外乎完善標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格監(jiān)管和加強(qiáng)自律等內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)說，這些思考具有啟發(fā)性，但仍有一些問題懸而未決，如為什么眾多制藥企業(yè)為降低成本而甘愿冒著制售假藥的風(fēng)險(xiǎn)？為什么制藥行業(yè)的“潛規(guī)則”能長期規(guī)避有關(guān)部門的監(jiān)管？

當(dāng)前，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善公共安全體系是社會管理的重點(diǎn)工作之一，其中食品藥品安全已成為“四大公共安全”之首?？梢?，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)軌的背景下，我國藥品安全已超出政府監(jiān)管范疇，成為一個(gè)社會問題。

藥品為何“不安全”

中國的藥品安全問題，不僅僅牽涉法律、技術(shù)和道德，更有其深層次的社會基礎(chǔ)。

一是社會結(jié)構(gòu)失調(diào)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)一國恩格爾系數(shù)處于50%以上時(shí)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)為生存型，人們主要關(guān)注藥品的數(shù)量安全，政府也將醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)作為提供基本公共服務(wù)的福利事業(yè)牢牢控制，藥品安全事件不易發(fā)生。當(dāng)系數(shù)在40%至50%之間時(shí)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)從生存型轉(zhuǎn)向發(fā)展型，政府監(jiān)管體制改革滯后于醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的高速擴(kuò)張，藥品安全事件呈高發(fā)態(tài)勢。而當(dāng)系數(shù)低于40%時(shí)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定，監(jiān)管體制機(jī)制趨于完善，人們對藥品安全有效性的要求更迫切，藥品安全事件的發(fā)生亦趨于平緩。

當(dāng)前，我國許多農(nóng)村和中西部地區(qū)的恩格爾系數(shù)在50%左右，但尚未高度重視藥品質(zhì)量安全，客觀上給低質(zhì)量藥品提供了生存空間?，F(xiàn)實(shí)中，我國藥品市場形成“三分天下”格局：價(jià)格高昂的進(jìn)口藥、“原研藥”和新特藥占據(jù)了大城市和三甲醫(yī)院60%～ 65%的市場份額；中小城市市場以國內(nèi)品牌仿制藥為主；一些價(jià)格低廉的普藥則被擠到農(nóng)村。在已經(jīng)檢測出膠囊重金屬鉻超標(biāo)的各類藥品中，低價(jià)常用藥占了大多數(shù)。可以說，低端市場的廣泛存在誘發(fā)企業(yè)機(jī)會主義行為，藥品安全問題也就陷入“防不勝防”的境地。

二是社會行為失范。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，需求決定供給。假如沒有下游藥廠的需求，也就不會有上游企業(yè)制售“毒膠囊”的行為，因?yàn)?ldquo;一個(gè)巴掌拍不響”。許多人不理解：作為暴利行業(yè)的代名詞，為什么藥廠會為了節(jié)省一點(diǎn)成本而從事違法行為？事實(shí)上，中國的藥業(yè)遠(yuǎn)沒有人們想象的那么簡單。由于藥品價(jià)格與民生息息相關(guān)，物價(jià)部門試圖通過三番五次的“降價(jià)令”平抑藥價(jià)，但這一政策并不符合我國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)“數(shù)量多、規(guī)模小、分布散、集約化程度低”的格局?，F(xiàn)實(shí)中，過度競爭和低水平重復(fù)建設(shè)使制藥企業(yè)價(jià)格殺跌愈演愈烈，許多企業(yè)面臨“賣大針劑不如賣礦泉水賺錢”的尷尬境地，不得不通過大量申報(bào)改劑藥以規(guī)避“降價(jià)令”，廉價(jià)經(jīng)典普藥則紛紛消失。

更為嚴(yán)重的是，一些制藥企業(yè)為降低生產(chǎn)成本、求得生存而違法違規(guī)，帶來不容忽視的藥品安全隱患，曾經(jīng)發(fā)生的“欣弗”、“甲氨蝶呤”等藥害事故都是明證，此番“毒膠囊”也是如此。換言之，藥品價(jià)格的非市場化下降并沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，其最終損害的還是患者的根本利益。過度競爭帶來的生存壓力，成為藥品企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營的重要誘因，產(chǎn)業(yè)素質(zhì)不高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理成為我國藥品安全基礎(chǔ)薄弱的最大制約因素。

三是社會監(jiān)管失靈。從法理上說，生產(chǎn)經(jīng)營“毒膠囊”屬于制售假藥行為。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，1998年國家藥監(jiān)局成立以來，在“全國藥監(jiān)是一家”的口號下，各地藥監(jiān)部門通力合作，制售假藥行為在我國一度得到有效遏制。然而，2008年調(diào)整藥監(jiān)部門省以下垂直管理后，業(yè)內(nèi)不少人士有一個(gè)共同的感覺：我國假藥問題開始反彈，且有愈演愈烈的趨勢。例如去年底曝光的東北3000多家正規(guī)藥店出售假藥事件，各地屢禁不止的通過互聯(lián)網(wǎng)銷售假藥行為，以及剛剛發(fā)生的不法分子為謀取暴利讓親生兒子試服假藥的個(gè)案。

制售假藥具有跨地域特征，在“毒膠囊”事件中，工業(yè)明膠來自河北和江西，膠囊生產(chǎn)地在浙江，成品則銷往吉林、四川、青海等地藥廠。要打擊這類具有流動(dòng)性和隱秘性的違法行為，必須由各地藥監(jiān)部門共同調(diào)查和聯(lián)合執(zhí)法，而這需要耗費(fèi)大量的人力和財(cái)力成本。令人遺憾的是，調(diào)整省以下垂直管理恰恰使這種跨地區(qū)的合作成為不可能，因?yàn)樵谌耸聶?quán)和財(cái)權(quán)都屬地管理的制度安排下，打擊制售假藥成為“公地悲劇”（當(dāng)資源或財(cái)產(chǎn)有許多擁有者，他們每一個(gè)人都有權(quán)使用資源，但沒有人有權(quán)阻止他人使用，由此導(dǎo)致資源的過度使用，即為“公地悲劇”），理性的地方政府會產(chǎn)生成本外溢的機(jī)會主義心理：只要制售假藥不給本行政區(qū)域帶來直接的風(fēng)險(xiǎn)，便可聽之任之。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這種情況表現(xiàn)得尤為明顯，且不論跨省的打擊假藥合作，即便是跨市縣的合作都很鮮見。國家藥監(jiān)局也不得不于2009年成立“打擊生產(chǎn)銷售假藥部際協(xié)調(diào)聯(lián)席會議”，以應(yīng)對嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)。

總之，不合理的消費(fèi)結(jié)構(gòu)，使低質(zhì)量藥品擁有廣闊市場；不科學(xué)的定價(jià)機(jī)制，使制藥企業(yè)為降低成本鋌而走險(xiǎn)；不順暢的監(jiān)管體制，使藥監(jiān)部門沒有動(dòng)力打擊制售假藥行為。