調(diào)查顯示，在2010年這一年，每個(gè)進(jìn)行這些中長(zhǎng)期副業(yè)投資的農(nóng)戶平均獲得了14993元純收入。據(jù)估算，從1998年算起，因農(nóng)戶擁有相對(duì)比較穩(wěn)定土地權(quán)利而進(jìn)行的這些投資，總共為農(nóng)民創(chuàng)造了3630億元純收入。這不是一個(gè)小數(shù)字，但它其實(shí)來自于一小部分土地權(quán)利相當(dāng)穩(wěn)定并已開始中長(zhǎng)期投資的農(nóng)民。如果中國七億多農(nóng)民擁有真正長(zhǎng)期、穩(wěn)定的土地權(quán)利，那么這里面增加收入、創(chuàng)造財(cái)富的潛力將極為龐大。這對(duì)縮小城鄉(xiāng)差距、擴(kuò)大內(nèi)需、實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性增長(zhǎng)將具有關(guān)鍵性作用。

以修法改革征地制度

就問題的嚴(yán)重性和緊迫性而言，征地制度如何改革，在很大程度上決定著未來中國土地制度的大方向。

2004年起，中國政府出臺(tái)了一系列看似頗為嚴(yán)厲的政策和法規(guī)，但現(xiàn)實(shí)達(dá)到的效果卻不盡人意。原因之一是以往的許多政策舉措都屬于臨時(shí)救火或者勉強(qiáng)修補(bǔ)式的制度改進(jìn)，很少觸動(dòng)征地制度里面最關(guān)鍵的問題，所以問題愈演愈烈，矛盾沖突層出不窮。這次修改《土地管理法》，是一個(gè)把“使被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”這一原則變成具體法律條文的絕佳契機(jī)。

總的說來，征地制度要在三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的突破和改進(jìn)。第一，征地的范圍必須大幅度縮小。一個(gè)政府對(duì)私人財(cái)產(chǎn)行使強(qiáng)制征收權(quán)必須是為了而且僅是為了“公共利益”，這是全世界所有法治國家的一個(gè)公識(shí)，也是中國《憲法》的明文規(guī)定。我們建議新的《土地管理法》必須按照這個(gè)思路去縮小征地的范圍。一切非公共利益但需要使用農(nóng)民土地的最好由開發(fā)商和農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織直接協(xié)商補(bǔ)償及安置方案，政府不得參與。談妥了，開發(fā)商才可以去走相關(guān)的申請(qǐng)改變土地用途等手續(xù)。

第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何提高。如果新的《土地管理法》做不到完全把征地限制在純“公共利益”的范圍內(nèi)，那么營利性質(zhì)的征地必須保證農(nóng)民和村集體充分享受土地增值的利益。這個(gè)時(shí)候再用農(nóng)地的年產(chǎn)值和某個(gè)倍數(shù)來衡量已經(jīng)明顯不合適，必須用非農(nóng)用地的市場(chǎng)價(jià)值來補(bǔ)償，正如溫家寶總理最近提出來的，“我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。另外，要考慮設(shè)定一個(gè)明確的補(bǔ)償費(fèi)在失地農(nóng)民和村集體之間的分配比率。

最后，必須大幅度提高征地程序的透明度、公正性和群眾參與度。目前的征地程序大多流于形式，地方政府在告知和征詢?nèi)罕娨庖姺矫孢€有很大的提高余地。我們建議新的《土地管理法》設(shè)定具體而硬性的程序規(guī)定，在公共告示、公開聽證等環(huán)節(jié)上提出明確的時(shí)間表及群眾參與度的要求。

為了保障大多數(shù)農(nóng)戶的利益，避免地方政府過度強(qiáng)勢(shì)介入，對(duì)于非公益性征收可以考慮設(shè)定一個(gè)最低程序標(biāo)準(zhǔn)：在充分協(xié)商之后，只有當(dāng)一定比例（比如三分之二或四分之三）的全體被征地農(nóng)民自愿接受補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)后，政府才可以啟動(dòng)征收的相關(guān)程序。

（注：朱可亮為美國農(nóng)村發(fā)展研究所（Landesa）律師，羅伊?普羅斯特曼為美國農(nóng)村發(fā)展研究所創(chuàng)始人及美國華盛頓大學(xué)法學(xué)院榮譽(yù)教授，杰夫?瑞丁格為美國密歇根州立大學(xué)教授及國際學(xué)院院長(zhǎng)，葉劍平為中國人民大學(xué)土地管理系教授，汪匯為美國密歇根州立大學(xué)博士生）